提升城鎮(zhèn)土地利用效率

◎ 文/劉勇

提升城鎮(zhèn)土地利用效率

◎ 文/劉勇

目前，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率是比較高的，但由于我國總?cè)丝诤统擎?zhèn)人口眾多，城鎮(zhèn)建成區(qū)總面積占國土面積的比重已經(jīng)超過世界平均水平。因此，未來我國需要采取更加嚴(yán)厲、更加嚴(yán)格、更加集約的城鎮(zhèn)土地利用方式，以更加有效地控制城鎮(zhèn)建成區(qū)總面積不斷增長的趨勢。

土地利用狀況

總體上看，我國城鎮(zhèn)土地利用是比較集約的，但越來越多的城鎮(zhèn)人口使城鎮(zhèn)用地總量巨大，呈現(xiàn)出人均城鎮(zhèn)用地相對較少，而城鎮(zhèn)用地總量相對較大的特點(diǎn)。改革開放以來，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國城鎮(zhèn)土地也得到迅速擴(kuò)張，從總量、人均和結(jié)構(gòu)等方面看，有如下特點(diǎn)∶

1.城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張迅速，并呈不斷加快趨勢

2000-2010年城鎮(zhèn)建成區(qū)面積由5.37萬平方公里增至9.13萬平方公里，年均增加3756平方公里。1981-2010年城市建成區(qū)面積由0.74萬平方公里增至4.10萬平方公里，年均增加1159平方公里。1995-2010年建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積由1.39萬平方公里增至3.53萬平方公里，年均增加1429平方公里，且增長速度每隔5年就有明顯提高。

2.人均城鎮(zhèn)用地呈增長態(tài)勢，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化

工業(yè)化城鎮(zhèn)化帶來城鎮(zhèn)用地的擴(kuò)張，以及城鎮(zhèn)人口的增加。城鎮(zhèn)用地的擴(kuò)張可用每年城鎮(zhèn)用地增長速度表示，稱為土地城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)人口增長則用每年城鎮(zhèn)人口增長速度表示，稱為人口城鎮(zhèn)化。世界各國城鎮(zhèn)化的實(shí)踐表明，在工業(yè)化城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張速度一般要快于人口向城鎮(zhèn)集中的速度，具體表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人均用地面積的不斷提高，這是世界工業(yè)化城鎮(zhèn)化中的一個普遍現(xiàn)象（國際統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)人均城鎮(zhèn)用地面積越多），也是符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一般規(guī)律的。當(dāng)前，我國正處在工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)人口人均用地面積也呈增長態(tài)勢。

3.人均建設(shè)用地不多，但建設(shè)用地總量可觀，其占國土面積的比重已高于世界平均水平

2008年我國人均建設(shè)用地僅為249.0平方米（世界銀行給出的2005年我國人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地為517平方米），遠(yuǎn)低于2005年世界人均城鎮(zhèn)用地1109平方米和發(fā)達(dá)國家人均2075平方米的水平。但是，由于我國人口眾多，建設(shè)用地總量十分可觀，2008年達(dá)33.07萬平方公里，占全國面積的比重達(dá)3.4%，遠(yuǎn)高于2005年世界城鎮(zhèn)用地2.7%的平均水平，與發(fā)達(dá)國家3.8%的平均水平接近。

4.主要分布在新東部和大中部，與人口分布基本吻合，大中部地區(qū)建設(shè)用地最為集約

2008年建設(shè)用地在新東部①和大中部地區(qū)分布的比重均為45%左右，而遠(yuǎn)西部僅為9.4%，人口分布新東部略小于大中部（兩者差別不大），遠(yuǎn)西部最少，可見建設(shè)用地與人口的空間分布是基本吻合的。

從人均建設(shè)用地看，新東部略大于大中部、遠(yuǎn)西部地區(qū)，表明經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)人均建設(shè)用地越高；從3個地帶看，大中部人均最低，其次是新東部，遠(yuǎn)西部地區(qū)最高，表明大中部建設(shè)用地最為集約，城鎮(zhèn)化水平還比較低，未來發(fā)展空間大。

從空間組合看，建設(shè)用地和城鎮(zhèn)用地的大分散、小集中格局逐步形成，表現(xiàn)為各城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張、交通通道不斷加強(qiáng)以及城鎮(zhèn)群集中擴(kuò)張的3大擴(kuò)張，開始形成了若干點(diǎn)狀城鎮(zhèn)、線狀交通通道以及聚落集群有機(jī)結(jié)合的合理空間組合，成為建設(shè)用地集中分布和組合區(qū)，如沿海地區(qū)的長三角、珠三角和環(huán)渤海地區(qū)，大中部的長江中游地區(qū)（武漢都市圈、成渝地區(qū)、關(guān)中地區(qū)等）、黃河中游地區(qū)（中原城市群、汾河流域），遠(yuǎn)西部的京包沿線地區(qū)、天山北路地區(qū)等。

5.在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，城市土地結(jié)構(gòu)仍然以居住用地和工業(yè)用地比重最大，其它城市用地增長較快

2007年我國城市中居住用地比重仍然居第1位，比重達(dá)30.9%；工業(yè)用地居第2位，比重達(dá)22.0%；公共設(shè)施用地居第3位，比重達(dá)13.0%。從發(fā)展速度看，居住用地、工業(yè)用地、公共設(shè)施用地以及其它城市用地都處于擴(kuò)張狀態(tài)，相對而言，包括綠地、道路廣場用地等在內(nèi)的其它城市用地增長速度更快一些。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，未來我國城市用地結(jié)構(gòu)將出現(xiàn)以下變化∶一是居住用地比重將大幅度提高，達(dá)到40%左右；二是工業(yè)用地將逐步下降，并控制在15%左右；三是生態(tài)用地將進(jìn)一步提高，達(dá)到20%左右；四是城市基礎(chǔ)設(shè)施用地將略有上升。這樣的土地利用結(jié)構(gòu)變化對城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益可能不會是利好消息，但對城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高、宜居條件的優(yōu)化和城市生態(tài)環(huán)境的改善則無疑是非常必要的。

城鎮(zhèn)土地利用效率分析

1.不同規(guī)模城鎮(zhèn)土地利用效率和集約程度不同

從城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村居民點(diǎn)規(guī)模結(jié)構(gòu)和集約程度看，建設(shè)用地比重較大的在規(guī)模結(jié)構(gòu)的兩端即城市和村莊，用地集約程度則明顯表現(xiàn)出規(guī)模越大人均用地越少的特點(diǎn)（除村莊外）。處在居民點(diǎn)規(guī)模兩端的城市、縣城與村莊用地總量相對較多，人均用地量相對較小；處于居民點(diǎn)規(guī)模中間的建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)集鎮(zhèn)用地總量相對較少，但人均用地相對較多。村莊用地總量最大，但人均用地低于建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)集鎮(zhèn)，原因在于村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共建筑相對較少。總體上看，未來我國建設(shè)用地節(jié)約的空間在農(nóng)村，只要農(nóng)村建設(shè)用地能夠隨著人口向城鎮(zhèn)集中而及時退出，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地對耕地和土地結(jié)構(gòu)的影響就能夠降到最小。

2.不同地區(qū)城鎮(zhèn)土地利用效率差異及其影響因素

我國新東部、遠(yuǎn)西部地區(qū)土地利用效率差異的主要原因，可以歸結(jié)為不同的區(qū)位、不同的自然條件和改革開發(fā)步伐上的差異3個方面，其中最為重要的因素應(yīng)該是區(qū)位。區(qū)位決定了我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化由東向西的基本空間順序，從而也就決定了各地區(qū)城鎮(zhèn)土地利用效率的空間差異，其他因素只是在區(qū)位因素的基礎(chǔ)上發(fā)揮著增強(qiáng)或減緩的次要影響和作用。

未來我國城鎮(zhèn)化節(jié)地潛力的重點(diǎn)空間地區(qū)應(yīng)當(dāng)在新東部，這里已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化城鎮(zhèn)化后期，開始了增長方式轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，城鎮(zhèn)土地擴(kuò)張和人口集中的步伐已經(jīng)開始放緩。而我國的大中部、遠(yuǎn)西部地區(qū)尚處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中期階段，這里的土地資源也相對豐富，是我國未來20年工業(yè)化城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，當(dāng)然推進(jìn)大中部、遠(yuǎn)西部地區(qū)工業(yè)化城鎮(zhèn)化也需要走出一條更加集約的道路來，以避免新東部地區(qū)曾經(jīng)出現(xiàn)過的土地?zé)o序擴(kuò)張現(xiàn)象。

節(jié)地型城鎮(zhèn)化道路的選擇

1.指導(dǎo)思想

未來20年我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化仍將處于快速發(fā)展的中期階段，并將經(jīng)歷前10年左右的全面建設(shè)小康社會（高峰發(fā)展）時期和后10年左右的更加寬余社會（接近拐點(diǎn)）時期，最終實(shí)現(xiàn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的歷史任務(wù)。相應(yīng)地，我國建設(shè)用地也將經(jīng)歷上述兩個階段，年均新增建設(shè)用地將達(dá)到高峰和峰值，并最終完成國土建設(shè)開發(fā)和整治的宏偉任務(wù)。根據(jù)這一發(fā)展階段和歷史任務(wù)的論述，結(jié)合資源環(huán)境狀況和已經(jīng)選擇的工業(yè)化城鎮(zhèn)化以及建設(shè)用地擴(kuò)張方案，確定未來我國走節(jié)地型城鎮(zhèn)化道路的指導(dǎo)思想如下∶以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，遵循工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，根據(jù)我國人多地少質(zhì)差的特殊國情，為確保高度城鎮(zhèn)化目標(biāo)和全面小康社會和更加豐裕社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為確保18億畝耕地的紅色底線，必須實(shí)施世界上最集約、最節(jié)約和最嚴(yán)格的土地管理制度，以實(shí)現(xiàn)土地資源的高效、集約利用，形成世界最集約的城鎮(zhèn)體系和城鎮(zhèn)群。

2.對策和措施

（1）強(qiáng)化國土資源部門對全國土地資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理職能，建立城鄉(xiāng)一體化的土地行政管理機(jī)制。具體內(nèi)容包括淡化土地所有權(quán)管理，突出土地利用權(quán)的確權(quán)、規(guī)范和管理，相應(yīng)地進(jìn)一步明確國土部門對土地使用權(quán)的行政管理職能，建設(shè)部門和農(nóng)業(yè)部門以及其他部門只行使使用權(quán)；強(qiáng)化和改進(jìn)土地用途管制，如劃分土地利用功能區(qū)、明確城鎮(zhèn)邊界、劃分各類農(nóng)業(yè)用地（主要是耕地）基本保護(hù)范圍、建立嚴(yán)格的土地用途變更審批制度等；建立各土地利用類型的、符合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃要求的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)市場，增加土地資源的流動性，擴(kuò)大空間配置的范圍，促進(jìn)土地開發(fā)利用效率的提高等。

（2）建立新的建設(shè)用地體制機(jī)制。其一，控制建設(shè)用地的來源。一是要嚴(yán)格遵循土地用途管制和土地利用規(guī)劃的要求，充分利用市場機(jī)制和價格杠桿作用，使建設(shè)用地擴(kuò)張有序，合法合理合價。二是建立新的土地征用制度。土地征用主體是國家，征用土地的用地是公益性目的，征用價格應(yīng)當(dāng)略高于、至少不低于市場土地價格，以防止泛征土地。三是進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地年度指標(biāo)控制制度。按照土地用途管制和土地利用規(guī)劃的要求，適當(dāng)擴(kuò)大指標(biāo)在年際之間和地區(qū)之間的調(diào)配和轉(zhuǎn)讓（也要通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)）。其二，合理利用土地經(jīng)營籌集城鄉(xiāng)建設(shè)資金。一是改變土地使用權(quán)出讓金一次性收取為1年、2年或5年收取，以降低土地出讓價格，減少土地開發(fā)成本。二是大幅度提高土地使用稅，促進(jìn)土地資源的合理配置，并利于開辟城鄉(xiāng)建設(shè)資金來源的穩(wěn)定渠道。三是在創(chuàng)造必要的資金安全和保障的條件下，努力擴(kuò)大地方政府債券的發(fā)行量，進(jìn)一步開放城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)，大力引進(jìn)社會和國外資金，不斷擴(kuò)大城鄉(xiāng)建設(shè)資金來源的新渠道。其三，做好建設(shè)用地存量挖潛和集約利用。一是建立城鎮(zhèn)土地集約節(jié)約用地的新機(jī)制，如制定舊城改造的優(yōu)惠政策、鼓勵中心城區(qū)的立體化開發(fā)、加大產(chǎn)業(yè)向各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中的步伐等。二是探索有效控制農(nóng)村建設(shè)用地擴(kuò)張，促進(jìn)集約化的新農(nóng)村建設(shè)的新機(jī)制，如進(jìn)一步完善鼓勵“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”的有關(guān)政策、大幅提高土地還耕的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)一步提高新農(nóng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和水平等。

（3）建立有利于促進(jìn)建設(shè)用地集約利用的稅收、財政和金融體系。按照土地用途管制的要求搞好土地經(jīng)營，以土地?fù)Q取資金，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)的不斷發(fā)展，是世界各國政府的普遍做法。為促進(jìn)建設(shè)用地集約利用，需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善與土地經(jīng)營管理有關(guān)的一系列稅收、財政和金融政策。

其一，稅收上，要改革土地利用的直接稅和間接稅比例關(guān)系，提高土地保有成本，降低土地交易成本，另外，要及時開征房地產(chǎn)稅，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。其二，財政上，要建立城市財政與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施之間的新型關(guān)系，財政資金只管基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行，而不管投資，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資主要靠其它途徑解決。其三，金融體系上，建議開辦土地銀行，統(tǒng)籌經(jīng)營管理與土地出讓、交換和開發(fā)有關(guān)的所有資金來源和用途。

（4）改革與城鄉(xiāng)土地利用有關(guān)的戶籍、社保、規(guī)劃、行政區(qū)劃等制度和政策。城鎮(zhèn)化水平的提高促進(jìn)了人口的集中和土地的集約利用，取消戶籍制度，恢復(fù)自由遷徙權(quán)，將有利于人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)土地資源的集約利用。

其一，提高社會保障的統(tǒng)籌層次，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)居民的基本社會保障體系將為人口的自由流動和遷徙提供便利條件，也為農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地的合理調(diào)整提供前提。其二，土地利用規(guī)劃是土地用途管制的基礎(chǔ)和依據(jù)，要進(jìn)一步增加土地規(guī)劃的法律地位和嚴(yán)肅性，加大土地規(guī)劃執(zhí)行、檢查和監(jiān)督的力度。按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程及時調(diào)整城鄉(xiāng)行政區(qū)劃也是世界各國通行的做法，事實(shí)上工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展變化速度快，城鄉(xiāng)邊界經(jīng)常處于動態(tài)的變化之中，行政區(qū)劃應(yīng)該及時反映城鄉(xiāng)范圍的變化，以適應(yīng)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。其三，處理好城鄉(xiāng)關(guān)系的另一個方面是要大力推行“省直管縣”體制，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和縣城的快速發(fā)展，為工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展開拓必要的新空間。

注釋

①新三大地帶劃分∶新東部包括黑吉遼、京津冀魯、滬蘇浙、粵閩瓊13省（市）；大中部包括黃河中上游（陜甘寧晉豫）、長江中上游（川渝湘鄂贛皖）、珠江中上游（云貴桂）14省（區(qū)、市）；遠(yuǎn)西部包括蒙新青藏4省（區(qū)）。

（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部）

編輯：藺麗莉