反腐轉(zhuǎn)型之路如何走

■傅達(dá)林

“除了空調(diào)呲呲聲，會場一片死寂。書記市長部長們喉頭發(fā)干盯著門口沖進(jìn)來的這幫人，淺藍(lán)衣、黑褲、黑鞋，手執(zhí)卷宗目光陰沉。官員們同樣內(nèi)心獨(dú)白：完了，女人誤事啊。恐懼中等待，有人甚至決絕看窗戶……直聽到：XX，跟我們走一趟！整個(gè)會場呃地松一口氣。幸存者彼此交換一下凄楚眼神。那一秒，恍若隔世。”

這是一則流行于網(wǎng)絡(luò)微信的“橋段”，描述的是紀(jì)委抓人現(xiàn)場官員們的脆弱神經(jīng)和絕望感。藝術(shù)形式的表達(dá)不見得完全符合客觀實(shí)際，但從中反射出當(dāng)前反腐帶給官場的強(qiáng)烈震動。近兩年來，強(qiáng)勁的反腐風(fēng)暴開始突破體制中的觀望、猜疑、僥幸心理，“反腐無禁區(qū)”的制度性效應(yīng)得以初現(xiàn)。在反腐漸入佳境的時(shí)候，或許有必要省思：反腐是否迎來了治標(biāo)到治本的“時(shí)機(jī)拐點(diǎn)”？兩年來的鐵腕治標(biāo)是如何為治本贏得時(shí)間的？反腐轉(zhuǎn)型之路如何走？

敲山震虎

堅(jiān)持標(biāo)本兼治，當(dāng)前要以治標(biāo)為主，為治本贏得時(shí)間，這是中央確立的反腐新思路。在這一路徑下，中央“打虎”級別之高、密度之強(qiáng)震驚朝野，全國“拍蠅”碩果累累、振奮人心。那么，治標(biāo)達(dá)到什么效果才可以轉(zhuǎn)入治本？目前是轉(zhuǎn)向治本的最佳時(shí)期嗎？

在腐敗嚴(yán)峻的特殊時(shí)期，吏治既要在反腐上有鮮明起色，又要維系整個(gè)體制的穩(wěn)定與高效，還要為一個(gè)健康的官員隊(duì)伍奠定根基。此時(shí)，反腐不可能將現(xiàn)存所有的腐敗官員“一網(wǎng)打盡”，“殺雞儆猴”、“敲山震虎”便具有了一定的正當(dāng)性。在特殊時(shí)期，反腐需要借助于震懾性的嚴(yán)密執(zhí)法，在整個(gè)官員體系及社會上重塑制度的預(yù)期效果，這是治標(biāo)為治本贏得時(shí)間的關(guān)鍵所在。

隨著社會的發(fā)展變化，“殺了一個(gè)張青山能管二十年”的現(xiàn)象難以復(fù)制。治標(biāo)真正的震懾不是在個(gè)案意義上，而是通過無數(shù)個(gè)案塑造制度的執(zhí)行力與法治的權(quán)威，讓人們看到腐敗的“窮途末路”。以此評價(jià)，近兩年來的反腐治標(biāo)，已經(jīng)開始打破先前的各種“定律”：選擇性反腐、運(yùn)動式反腐、官員退休即安全著陸、反腐有上限等。尤其是既抓大不放小，既瞄準(zhǔn)重災(zāi)區(qū)又不忽視“清水衙門”，既打“上山虎”又打“下山虎”還不放過“自家虎”。這區(qū)別于以往的治標(biāo)策略，不再是通過個(gè)別警示性案例對現(xiàn)存官員體系進(jìn)行訓(xùn)誡，而是采取“有案必查、有腐必究”的方式，打破“刑不上大夫”的神話，確立起反腐無禁區(qū)的鐵律。

以我的理解，反腐的累累碩果，既是個(gè)案正義的歸復(fù)，更是為了持續(xù)傳遞中央反腐零容忍的堅(jiān)強(qiáng)決心，在腐敗與刑罰之間重新建立起排除各種干擾的必然性聯(lián)系，讓刑罰成為腐敗的必定性后果。通過持久的反腐耐力，塑造公眾的信賴和官員的用權(quán)習(xí)慣，為反腐法治化贏得時(shí)間。由此，反腐的制度性權(quán)威得以樹立，社會上的猜疑、觀望心理得到矯正，腐敗者感到絕望，心存僥幸者徹底被擊潰，此時(shí)反腐就進(jìn)入了治本時(shí)刻。

如果把腐敗比喻成政治共同體肌體上的“癌癥”，那么治標(biāo)就是“化療”，其目的并不是將癌細(xì)胞徹底消滅干凈，而是持續(xù)性的改變癌細(xì)胞與健康細(xì)胞的比例，最終矯正、重塑肌體的正常體制。當(dāng)前反腐治標(biāo)的效果開始顯現(xiàn)，其對官員體系帶來的震懾效應(yīng)已經(jīng)產(chǎn)生，但群體心理的干預(yù)也是一個(gè)長期過程。立足于此關(guān)鍵時(shí)期，既要通過持續(xù)性的治標(biāo)以鞏固反腐的預(yù)期成果，也要為進(jìn)入治本作出相應(yīng)的準(zhǔn)備，并將制度建設(shè)提上日程。

程序轉(zhuǎn)向

一直以來，中國反腐形成了一條固定的“路徑”：先經(jīng)由黨內(nèi)程序進(jìn)行查處，發(fā)現(xiàn)基本犯罪事實(shí)后，經(jīng)黨內(nèi)處理后再移交司法機(jī)關(guān)，依法進(jìn)行定罪量刑。采取這種前置程序與法治程序、內(nèi)部程序與外部程序相結(jié)合的銜接機(jī)制，符合中國的政治體制，也確保了反腐尤其是查處高級官員的有效與安穩(wěn)。

反腐治標(biāo)時(shí)期，更多依賴于黨內(nèi)程序的權(quán)威。600余天的反腐風(fēng)暴中，中央巡視組始終處于“風(fēng)暴眼”。雖然并不直接辦案，但作為中央的“千里眼”，巡視制度有效破解了“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太弱，下級監(jiān)督太難”的困境。而已運(yùn)行十年的黨內(nèi)巡視制度，也迎來了新的調(diào)整改革：巡視組長由“職務(wù)”變?yōu)椤叭蝿?wù)”，組長不再是“鐵帽子”，而改為“一次一授權(quán)”，更加強(qiáng)化了巡視的中立性；收縮巡視范圍，重心由“相對全面”回歸發(fā)現(xiàn)和反映違法違紀(jì)線索，從而與紀(jì)委查案形成更加科學(xué)的職能分工和配合；常規(guī)巡視之外增加“專項(xiàng)巡視”，抽查領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告的個(gè)人重大事項(xiàng)，更加增強(qiáng)巡視的針對性和有效性。

實(shí)踐生長出反腐制度創(chuàng)新的蓬勃生機(jī)，預(yù)示著黨內(nèi)程序的轉(zhuǎn)向。在豐富的反腐實(shí)踐中，黨的紀(jì)檢體制改革也提上日程。不久前中央通過的《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》，可視為在治標(biāo)贏得時(shí)間后，開始以紀(jì)檢體制改革為反腐治本破局。與中央巡視組的有限力量相比，破除“同體監(jiān)督”難題、構(gòu)建一個(gè)常態(tài)監(jiān)督的紀(jì)檢體制至關(guān)重要，這也是反腐進(jìn)入常規(guī)化、制度化的必然要求。這些黨內(nèi)程序的改革，都旨在將鐵腕政治人物的魅力型反腐，導(dǎo)入制度創(chuàng)新的路徑，從而為反腐轉(zhuǎn)入治本階段做好長期的制度準(zhǔn)備。

立足于治本的制度需求，反腐還必須塑造法治程序的權(quán)威。因?yàn)辄h內(nèi)程序只是一個(gè)前置程序，對涉案官員的處理依據(jù)也是黨內(nèi)法規(guī)，它并不等同于正式的司法程序，更無法取代司法程序。倘若一直依賴黨內(nèi)程序的權(quán)威，不僅民眾可能產(chǎn)生誤讀，而且還可能造成司法反腐功能的萎縮，讓司法機(jī)關(guān)過于依賴黨內(nèi)程序，限制了司法在常態(tài)化追訴腐敗犯罪上的能力。

在法治的意義上，只有依靠司法的程序正義，反腐才能由治標(biāo)走向治本。因?yàn)樗痉ò袊覚?quán)力監(jiān)督的正常機(jī)制，體現(xiàn)出現(xiàn)代國家治理腐敗的憲政體制安排。在常態(tài)政治中，司法程序具有控權(quán)的制度性功能，能把權(quán)力“逼進(jìn)”制度的籠子里，隨時(shí)矯正溢出法律之外的權(quán)力失范和濫用現(xiàn)象，讓權(quán)力嚴(yán)格運(yùn)行在憲法和法律的軌道上。因此，未來的反腐，必定需要重塑司法的常態(tài)化追訴，以黨內(nèi)程序帶動強(qiáng)勁反腐風(fēng)暴，最終要退居幕后，讓位于司法機(jī)關(guān)嚴(yán)密有序的刑事執(zhí)法。

立法精細(xì)

用法治的標(biāo)準(zhǔn)衡量，反腐的成功與否，不在于具體抓了多少貪官，也不在于用嚴(yán)酷的死刑震懾多少貪腐分子，而在于是否遵循這樣一種反腐邏輯：任何人，無論職位多高、權(quán)力多大，只要濫用權(quán)力就必定受到法律追究，多大程度上濫用權(quán)力就必定受到多大程度的追究。為此，伴隨法治程序崛起的還有立法規(guī)制的完善，因?yàn)榱⒎ǖ氖Ш饣驍鄼n，容易沖擊到上述的反腐邏輯。

在懲治貪污賄賂犯罪的立法上，目前依然存在疏漏和失衡，導(dǎo)致立法與司法的緊張。例如刑法設(shè)立的“巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪”，一直以來飽受詬病。從倫理角度分析，控權(quán)的制度設(shè)計(jì)是以官員“人性惡”為前提，官員對個(gè)人巨額財(cái)產(chǎn)負(fù)有說明來源的義務(wù)，這推導(dǎo)出在定罪過程中官員“自證清白”的責(zé)任，當(dāng)其無法舉證證明財(cái)產(chǎn)合法來源時(shí)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“有罪推定”的不利后果。但是立法采取折中的罪名并設(shè)計(jì)較輕的刑罰，結(jié)果是混亂了定罪的邏輯，造就諸多刑罰適用上的人為裁量“空間”，在治理腐敗的效果上并無起色。

立法與司法的矛盾還體現(xiàn)在配刑上。過低的起刑點(diǎn)不僅與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極不適應(yīng)，在司法實(shí)踐中也廣泛被閑置。倘若按照5000元的立案標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行追訴，現(xiàn)有的體制中有多少權(quán)力者能置身事外？事實(shí)是，過低的起刑數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)劃出一個(gè)龐大的“犯罪黑數(shù)”，無奈之下執(zhí)法機(jī)關(guān)只能一再突破法定標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致罪刑失衡。與這種過于嚴(yán)苛的起刑標(biāo)準(zhǔn)相比，在高數(shù)額的巨貪巨腐的配刑上，則顯得過于寬松。對于涉案金額10萬元以上，量刑的層次與10萬元以下嚴(yán)重失衡，貪污受賄十幾萬與數(shù)百萬乃至幾千萬的處罰差別不大。由于刑罰的配置不合理，對貪污受賄犯數(shù)額巨大的罪犯來說，刑罰的供應(yīng)明顯不足，導(dǎo)致很多貪官在越過10萬“紅線”之后，反倒選擇義無反顧的“趕超”。

除此之外，職務(wù)犯罪刑罰執(zhí)行中的一些制度漏洞，也暴露出反腐“二次立法”完善的必要。無論是以往曝光的個(gè)案，還是最近高檢減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行專項(xiàng)檢查活動的數(shù)據(jù)，都折射出貪官最容易利用法律“漏洞”，蠶食公平正義的底線。在這方面，2013年實(shí)施的新刑訴法加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督，最高檢不久前也制定了《關(guān)于對職務(wù)犯罪罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件實(shí)行備案審查的規(guī)定》，制度的漏洞有望得到填補(bǔ)。

針對上述“寬嚴(yán)皆失”的失衡現(xiàn)象，法治化反腐必須回歸到法律的科學(xué)化治理上，探求更加完善而有效的刑罰手段，追求量刑標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化與均衡化。而無論是提高起刑標(biāo)準(zhǔn)、均衡量刑檔次或堵住逃避刑罰的漏洞，都離不開對腐敗犯罪進(jìn)行體系性研究，以科學(xué)、精密的立法發(fā)揮出刑罰最大的懲治與預(yù)防功能。

政治應(yīng)變

在客觀上存在較大“腐敗黑數(shù)”的背景下，解決舊的腐敗存量也好，遏制新的腐敗增量也罷，必要時(shí)需要采取政治上的應(yīng)變，方能進(jìn)入反腐治本的常規(guī)生活。

中國的“腐敗呆賬”比較嚴(yán)重，對治理體系形成有“癌變”的威脅，此時(shí)需要警惕休克式“化療”給體制穩(wěn)定帶來的風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，推出反腐治本措施的同時(shí)，也要維持官員體系的穩(wěn)定與高效。恰如媒體分析，如果真正嚴(yán)格執(zhí)法，某個(gè)地方的黨委政府就有癱瘓之虞。對于這種嚴(yán)峻的情勢，可能需要正視并做出智慧的政治應(yīng)變。

有人指出，現(xiàn)在的官場和香港上個(gè)世紀(jì)六七十年代很相似。體制內(nèi)究竟隱藏著一個(gè)多大的“腐敗黑數(shù)”，誰都無法準(zhǔn)確地測算出來，也無法通過治標(biāo)手段徹底清除干凈。立足于這種嚴(yán)峻的已然犯罪現(xiàn)狀，香港當(dāng)年反腐轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)或許值得借鑒。如在一定的時(shí)間出臺特赦令。

對腐敗分子進(jìn)行“特赦”，本質(zhì)上并不是一個(gè)法治化的反腐路徑，而是在特殊時(shí)期進(jìn)行的特殊政治應(yīng)變。這種應(yīng)變尋求法治框架內(nèi)的“特赦”機(jī)制，給過去因?yàn)轶w制不理性而加重腐敗的官員以“重新做人”的機(jī)會，實(shí)現(xiàn)官員隊(duì)伍的快速更新。對于吏治而言，“特赦”猶如憲法學(xué)上所講的“革命時(shí)刻”，它中斷了法律的正常實(shí)施，為的是整個(gè)官員體系進(jìn)入一個(gè)“常態(tài)政治”當(dāng)中，再恢復(fù)法治的運(yùn)行。

但是“特赦”并不是無條件的，它首先需要建立在嚴(yán)密執(zhí)法的前提之上。前些年即有學(xué)者提出這種建議，我曾堅(jiān)決反對。因?yàn)樵诜锤€沒有確立起刑事執(zhí)法的普遍性、嚴(yán)密性的情況下，冒然推行網(wǎng)開一面的方案很可能是與虎謀皮？只有在塑造了伸手必被捉的法治威力后，那些暗藏的腐敗分子才會權(quán)衡利弊，生出主動退贓的自覺性來。因此，推行“特赦”，首先必須確保反腐治標(biāo)持續(xù)性的無禁區(qū)、不斷檔。有腐必究對官吏集團(tuán)產(chǎn)生人心惶惶、風(fēng)聲鶴唳的震懾心理，為治標(biāo)向治本轉(zhuǎn)變奠定重要基礎(chǔ)。此時(shí)采取必要的政治應(yīng)變方為可行。

“特赦”還必須與制度建設(shè)相銜接，并以強(qiáng)有力的刑事追訴為后盾。例如將限期退贓與財(cái)產(chǎn)公開的“陽光法案”相結(jié)合，凡按期退贓并進(jìn)入陽光公示者，可依法赦免既往不咎；而繼續(xù)隱瞞不退者，則一查到底，絕不姑息。只有堅(jiān)持“兩手抓”，才能發(fā)揮出應(yīng)變性措施的實(shí)效，確保這種特殊的法律實(shí)施中斷不會造成對法治的沖擊和破壞，相反能將反腐帶入一個(gè)常態(tài)的法治化時(shí)期。

上述議題中有一些看似寬宥的成分，之所以論及決非是要與腐敗分子妥協(xié)，更不是替貪官污吏說話，而是在我看來，要實(shí)現(xiàn)反腐由治標(biāo)向治本的轉(zhuǎn)型，繞不開這些現(xiàn)實(shí)的問題。于當(dāng)今的反腐語境下討論法治化反腐的可能性方案，既要立足于法治的框架，還要有著眼長遠(yuǎn)的智慧。未來的法治中國，公民對反腐的信心與期待，最終不可能寄托于某個(gè)政治領(lǐng)導(dǎo)人的魄力與決心，而只能需求法律與制度的可靠性。