財政改革倒逼政府轉變職能

郭綱

“財政”一詞由“財”和“政”兩字構成。“財”的含義廣及財稅、財源、財力、財務等，“政”則涵蓋了政治、政府、政務、政策等。顯然，“財”是經濟基礎，“政”屬上層建筑。

對于一個政府乃至國家而言，財源基礎狀況、財力規模大小、財稅制度體系、財務制度安排等，影響甚至決定著這個國家及其政府的行政制度建設、行政職能履行、政務活動范圍、政策措施力度等。因此，財政是政府乃至國家治理的基礎。

每一次的財政制度體系改革都是一次或大或小的影響國家及其政府治理結構與能力的變革。十八屆三中全會以來的財政改革，尤其如此。筆者以為，與過去主要集中于調整中央與地方政府在稅收分成、政府與企業在利益分享等經濟范疇問題的財政改革不同，這次財政改革，以釜底抽薪般的制度安排，倒逼政府加快職能轉變和行為規范的步伐，以此加快達成完善國家治理體系、提升政府治理能力的改革目標。

其一，十八屆三中全會做出全面深化改革決定之后，《深化財稅體制改革總體方案》（下稱“《方案》”）便率先于2014年6月30日經中央政治局會議審議通過。如今的財政改革已進入了深水區、攻堅期。因此，《方案》明確從預算管理制度、稅收制度體系、央地政府間事權與財政支出責任關系三大方面，全面推進新一輪的財稅體制改革。應該看到，本次財政改革，全面觸及到政府與市場、政府與企業、政府與社會、上級政府與下級政府之間諸多的相互關系、各自職責及其邊界范圍的明確與定位等，其廣度和深度，已超越以往歷次財政改革所達到的程度。換句話說，本次財政改革，在兼顧傳統財政改革所重點關注的經濟基礎層面的同時，更為關注的是如何切實推進政府行政管理職能轉變和行為規范的上層建筑層面。

其二，今年8月31日全國人大常委會審議通過并將于2015年1月1日施行的新的《預算法》，明確規定各級政府要編制包括一般公共預決算、政府性基金預決算、國有資本經營預決算、社會保險基金預決算在內的全口徑的財政預決算，并明確財政預決算必須在經法定程序批準后的規定時限內及時向社會公開、接受全社會的監督等。這從法律的層面，嚴格規范和硬性約束了各級政府的行為，以全口徑預決算必須全面及時公開這樣一種釜底抽薪般的制度安排，倒逼各級政府加快職能的轉變。這也是打造陽光政府，將權力歸入制度籠子進而實現權力在陽光下運行的治本之策。

其三，中央明確要求加大國有經濟向混合所有制經濟改革的推進力度，通過引入外部股東的剛性約束，厘清政府與企業的邊界，規范政府的職能與行為。與此同時，今年10月2日中央政府又發布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號），明確指出，要修明渠、堵暗道，規范政府與國有企事業單位的關系，在賦予地方政府依法適度舉債融資權限的同時，加快建立規范的地方政府舉債融資機制，對地方政府債務實行規模控制和預算管理，堅決制止地方政府違法違規舉債融資。該意見明確要求地方政府將債務收入分門別類納入全口徑預算管理，完善與強化地方政府債務的報告、公開以及考核問責的制度與機制等，以此進一步增強地方政府的債務風險意識、市場契約意識、行政效率意識等，從源頭上加快政府職能與行為的根本性轉變。

其四，中央在加大對地方政府債務風險防控、加大財政預決算公開力度的同時，積極穩妥地試點和推進公私合作的PPP模式。通過推行PPP，一方面緩解政府提供公共產品與服務過程中的財力不足問題，另一方面借助外部力量制約與規范政府的行為，加快政府轉變職能，提升政府的治理能力。

從某種意義上說，在全面深化改革的偉大征程中，整體設計、有序推進、多管齊下的本次財政改革，可能是一個導航儀，至少是一個助推器。

（作者系財政系統管理者）