土地利用總體規劃與城市總體規劃協調性及其調控研究
——以江蘇省南通市為例

徐雪梅 何贏 王琳 王英利

(1.南通市開發區土地市場服務所,江蘇南通 226007；2.北京交通大學經濟管理學院,北京 100044;3.南通大學地理科學學院,江蘇南通 226007)

土地利用總體規劃與城市總體規劃協調性及其調控研究
——以江蘇省南通市為例

徐雪梅1何贏2王琳3王英利3

(1.南通市開發區土地市場服務所,江蘇南通 226007；2.北京交通大學經濟管理學院,北京 100044;3.南通大學地理科學學院,江蘇南通 226007)

以江蘇省南通市為例，對比分析城市土地利用總體規劃和城市總體規劃文本及圖件，針對發現的在編制背景、用地指標、空間用地布局、規劃系統、技術方法等方面存在的不協調現象，提出宏觀上要強化頂層設計，變革規劃思路，加強法規管制，加強部門間的合作，使規劃編制審批同期、同步、同級，統一分類體系及統計口徑，推進公眾參與；微觀上要建立有效的銜接平臺，引入年度計劃手段，劃定城市建設用地擴展邊界等改進措施。

土地利用總體規劃 城市總體規劃 指標 協調

1 研究背景

隨著我國大規模城市開發與建設的快速進行，土地利用總體規劃和城市總體規劃的協調性問題逐漸暴露并突顯出來。文章以江蘇省南通市為例，通過對比分析其城市土地利用總體規劃和城市總體規劃文本及圖件，發現在編制背景、用地指標、空間用地布局、規劃系統、技術方法等方面存在的不協調現象，提出加強部門合作，統一口徑等宏觀建議，以及建立有效銜接平臺、引入年度計劃手段、劃定城市建設用地擴展邊界等具體解決問題的辦法和措施。

圖1 “兩規”疊加對比圖(城市總體規劃中心城區規劃范圍)

2 “兩規”協調性分析

南通市位于江蘇省東南部，與蘇州、上海兩市隔江相望，西與泰州市接壤，北與鹽城市接壤，市轄3個市轄區以及南通經濟技術開發區、2個縣，代管3個縣級市，南通市面積8001平方千米，人口729.8萬人(2013年)， 2013年全市生產總值達5038.9億元，全年人均地區生產總值11150美元。

本文所取的是南通市國土資源局編制的土地利用總體規劃，規劃編制的基期年為2005年，規劃期限為2006～2020年，以及南通市人民政府城鄉規劃主管部門編制的城市總體規劃，規劃期限為2011～2020年。

2.1 基于基礎數據的“兩規”協調性指標對比分析

整理南通市土地利用總體規劃(2006～2020)文本，得到指標數據。見表1。

表1 南通市土地利用總體規劃指標(2020年)(單位：平方公里)

從南通市城市總體規劃(2011～2020)文本得到規劃區控制指標，見表2。其中規劃區范圍包括港閘區、崇川區、開發區、通州區，海門市的三星鎮、江心沙農場，總面積1770平方公里。

表2 南通市城市總體規劃中規劃區控制指標(2020年 單位：平方公里)

通過對“兩規”文本的分析，可以看出由于“兩規”編制規劃的起始時間不一致，致使基礎數據資料和統計口徑等不一致。其次，由于規劃范圍不一致，城市規劃區并非城市整個行政轄區范圍，土地利用總體規劃的規劃范圍則是整個行政轄區內的全部土地，因此基礎資料、各項用地指標和分類體系也存在差異，導致很多數據無法對比。

從表3可看出，城市總體規劃中，2020年南通市域城鎮和農村居民點建設用地規劃總量控制在1553平方公里以內，其中農村居民點建設用地在822平方公里以內；而南通市土地利用總體規劃中，到2020年，全市城鄉建設用地1582.09平方公里，農村居民點用地1116.52平方公里，城鄉建設用地和農村居民點建設用地存在明顯的不一致。另外，中心城區建設用地也存在少許矛盾。最后由于統計口徑不一致等問題，規劃的全市總人口數也存在差異。

表3 兩規規劃部分指標對比(2020年)

2.2 基于規劃地塊案例分析

為便于更好的分析比較南通市“兩規”存在的不協調情況，本文選取南通市城市總體規劃文本的中心城區規劃地塊，通過A u t o CAD軟件做出“兩規”各自主要規劃建設區域圖，然后對兩圖進行疊加對比分析。

通過多圖對比發現，城市總體規劃圖中的主要建設區范圍超出了土地利用總體規劃的允許建設區，圖1中疊加對比圖中標號為1的主要矛盾區域為港閘區的城北大道以南唐閘公園以東，該地在土地利用規劃圖中為耕地，而在城市總體規劃圖中被規劃為居住用地與工業用地；標號為2的主要矛盾區域在狼山鎮的嗇園路以南，其在土地利用總體規劃圖中為規劃鐵路和耕地，而在城市總體規劃圖中為居住用地；標號3與4處的用地在土地利用總體規劃圖中都為農業發展區，其中標號3為竹行鎮靠近海門鎮的邊界區域，其在城市規劃中被規劃為居住用地與工業用地，標號4為通呂運河以南的開發區，其在城市總體規劃圖中主要被規劃為工業用地。

3 結語

通過以上研究不難發現，兩規在技術層面存在規劃范圍和期限不同、基礎資料和統計口徑不同、土地分類體系不同等不協調現象，其產生的原因在于體制上的規劃體系不協調、行政體系不協調、編制體系不協調。要解決以上問題必須做好以下幾方面工作，宏觀方面要強化頂層設計，變革規劃思路，加強法規管制，加強部門間的合作，使規劃編制審批同期、同步、同級，統一分類體系及統計口徑，推進公眾參與；微觀方面要建立有效的銜接平臺，引入年度計劃手段，劃定城市建設用地擴展邊界等。

[1]韓青,顧朝林,袁曉輝．城市總體規劃與主體功能區規劃管制空間研究[J].城市規劃,2011,35(10).

[2]屈援,王雪蓮,汪波.城市土地利用及規劃存在的問題與對策研究[J].城市問題,2007(3):36～39.

[3]蔡玉梅.科學規劃塑造美好家園--國土空間規劃的國際經驗及啟示[J].資源導刊,2011.12:44～45.

[4]Harry Geerlings,Dominic Stead. The integration of land use planning,transport and environment in European policy and research. Transport policy. 2003(10):187～196.