關于地方政府存量債務甄別的三點建議

郭綱

為貫徹落實《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（下稱“《意見》”），10月23日，財政部印發了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（下稱“《辦法》”）。根據《辦法》的規定，地方政府存量債務的清理與甄別工作具體由地方各級財政部門牽頭，年內全部完成并逐級上報，并要求省級財政部門于2015年1月5日前上報至財政部。

毋庸置疑，對于各地財政部門而言，這將是一項十分重要而具有挑戰性的任務。在具體工作中，筆者建議有關部門還需要關注并妥善解決好三個方面的具體問題。

建議1 應分類設定債務率預警線

《辦法》明確，地方各級政府要在統計本級政府可償債財力的基礎上，測算本級政府的債務率，凡是債務率超過預警線的地方，必須做出書面說明并由政府主要負責人簽字確認。目前來看，對于地方政府債務率的上限，一般以100%作為標準與參考。這一量化警戒線指標究竟是否科學合理，似乎值得推敲。

中國幅員遼闊，地區間的經濟發展水平、投入產出水平、財政自給與平衡能力、經濟社會的自我造血與發展能力等差異懸殊。正如不同的企業對資產負債率指標的高低具有不同的容忍度一樣，不同地方政府的債務率容忍度也往往是不盡一致的。因此，無論從政府債務絕對指標（債務額）來看，還是就政府債務相對指標（債務率）來說，不宜以相同的量化指標作為考量不同地方政府債務風險度的科學依據。

建議財政部綜合考慮地區的經濟發展水平、財政自給與平衡能力等多種因素，對不同地方分類設定有所差異的債務率上限控制指標，對不同地方政府債務進行分類控制與考核。對于本次存量債務清理甄別后的實際債務率已超過財政部所設定上限的地方，責成該地方政府制訂分階段壓降債務率的具體方案，財政部輔以跟蹤督查和評估考核的約束機制。

建議2 明確在建項目的界定標準

《辦法》規定，地方各級政府要全面鎖定“在建項目”，并以今年9月21日作為區分項目是否在建的時間界限。究竟何為“在建項目”，《辦法》中沒有具體說明。由此在地方尤其基層地區的具體操作中，對于“在建項目”的理解與處理可能會出現差異。

在現實中，有的只是將已開工建設的項目理解為“在建項目”，有的將通過報批而獲得立項、但尚未進入具體設計、更談不上開工建設的項目界定為“在建項目”等。因此，在全面啟動地方政府存量債務清理、甄別工作之際，建議財政部對“在建項目”的界定標準能夠統一給出細化和明確的定義，以便各地統一口徑和規范操作。

建議3 存量債務的統計口徑應統一

《辦法》對本次地方政府存量債務統計口徑的規定已十分明確：以2013年全國政府性債務審計確定的截至2013年6月30日的各筆債務及其至2014年12月31日增減變化后的余額，加上按上述審計口徑統計的自2013年6月30日后新發生的各筆債務及其至2014年12月31日增減變化后的余額。凡與審計結果或口徑不一致的，應重新退回債務單位重新核實填報。

多年來，除了財政部對全國地方政府債務持續進行統計監測外，審計署、銀監會等其他國家部委也曾對地方政府性債務做過多次審計、調查和摸底，但事后所披露的數據存在著有目共睹的差異。

按照《意見》所明確的，在堅持地方政府債務誰舉借、誰償還，風險自擔，以及修明渠、堵暗道的前提下，建議財政部利用本次清理甄別的契機，鼓勵和督促地方各級政府消除顧慮、放下包袱，全面準確地審核、上報政府性債務余額，真正實現地方政府債務從部分顯性走向全面顯性。

財政部在全面了解情況和心中有數的同時，根據對不同地方設定的分類債務率警戒指標，督促相關地方剖析超過警戒指標的原因，及時研究壓降的工作方案和具體舉措。通過將地方全部的政府性債務歸入監管籠子，真正實現有效防控與化解地方政府債務風險的目標。

倘若從中央到地方的各級政府都能高度重視，統一認識，周密部署并全力以赴完成此項任務，對于從源頭上厘清地方政府與地方融資平臺各自的權責邊界，有效控制與逐步化解地方政府的債務規模與風險，加速規范政府與企業、政府與市場的關系，著力打造依法行政、依法治國的現代化陽光型政府，必將產生重大而深遠的影響。

（作者系經濟學博士，現供職于蘇州工業園區財政局。文章僅為作者個人觀點，與供職單位無關。）endprint