激發體育社會組織活力 廣泛開展青少年體育活動（二）

裴立新

（廣州體育學院青少年體育研究中心，廣東 廣州 510500）

激發體育社會組織活力 廣泛開展青少年體育活動（二）

裴立新

（廣州體育學院青少年體育研究中心，廣東 廣州 510500）

三、對策建議

（一）更新觀念，理順關系，確立主體地位，建立協商機制

體育部門與青少年體育社會組織的關系并不會自然理順，需要雙方一起努力，尤其體育部門需要用理念、制度和政策創造出一定的前提和條件。一是從轉變觀念來看，體育部門要認識到自己固守“公共體育產品唯一供給者”地位既不可能亦無必要，應當理性認可青少年體育社會組織價值、地位和作用；青少年體育社會組織應當轉變等、靠、要觀念，強化自治意識，增強能力。二是從理順關系和確立主體地位來看。激發社會組織活力，首先要理順政府與社會的關系，二者建立互利、互助的伙伴關系。以往對青少年體育組織更多的是將其作為發展的主要組成部分來看，而在創新社會治理體制和改進社會治理方式背景下，其不僅是組成部分，亦是治理主體之一，形成多元化發展格局。三是從治理方式來看，由行政指令轉變為協商。治理意味著要改變傳統的以自上而下管控為特點的“管理”理念，摒棄單一的行政管控手段，轉變為一種強調國家與社會合作共治的“治理”理念。十八屆三中全會《決定》中明確提出要：“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道”。從管理與被管理不對等關系，轉變為地位平等的民事關系，更多的將是通過協商而非行政指令進行合作。理順關系就是要厘清體育部門與體育社會組織各自職能，建立互信、合作的伙伴關系。體育部門要順應形勢發展，實現真正的“政社分開”，從制度上切實剝離體育社會組織對體育部門的行政依附關系，讓其回歸民間性，沒有獨立社會組織的存在就談不上雙方的良性互動合作。

（二）加強培育扶持，積極推動部門協同

一是落實扶持政策。財政資金應該協調兼顧公共體育服務購買和對體育社會組織資助兩方面的關系。探索利用體育彩票公益金或推動財政資金建立青少年體育社會組織專項資金和體育社會組織公益項目創投基金，切實加大扶持力度。購買公共服務并不是政府唯一支持社會組織的方式，因為服務購買對社會組織的資質有很高的要求，當前相當數量的青少年體育社會組織不具有承擔購買的資質和能力，為此，應當建立扶持資金資助制度，其主要目的不是特定的公共服務目標，而是青少年體育社會組織自身的能力建設和發展。各級體育部門應當積極作為，主動推動并協同有關部門開展體育社會組織免稅資格、公益性捐款稅前扣除資格認定，保障體育社會組織依法享受稅收優惠待遇。

二是完善政府購買公共服務制度。所謂購買公共服務就是政府對于某些設立的特定的公共服務目標，不是自己使用財政資金運作完成，而是通過各種模式建立契約關系，由社會組織或者企業組織等其他主體來提供公共服務，而政府支付相應的資金的模式。即政府提供資金、社會組織承包服務、合同關系實現特定公共服務目標的機制，其本質上是公共服務的契約化提供模式。十八屆三中全會《決定》中明確提出要：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。推進購買服務的具體建議包括：一是把建立青少年公共體育購買服務制度作為構建完善的青少年公共體育服務體系和促進職能轉變的重要舉措強力推進；二是完善相關政策法規，使購買服務有章可循，引導和規范體育部門購買服務行為，為體育社會組織參與公共體育服務購買競爭提供更加公平的政策；三是根據實際需要，擬訂青少年體育主管部門向青少年體育社會組織購買服務目錄，明確每項服務的具體目標、服務細則、范圍、程序和經費；四是協同民政部門開展青少年體育社會組織等級評估，按照公平、公正、公開的原則，通過競爭性方式選擇承接體育部門購買服務的社會組織；五是建立監督機制，加強對購買服務項目的監督管理和績效評估，及時了解購買呢服務項目的實施情況，使購買公共體育服務合理合法。引入第三方監督，量化購買公共體育服務的績效指標，構建科學合理的向體育社會組織購買公共體育服務績效評估體系，按照科學的方法、程序和標準，對體育社會組織的服務質量、公眾滿意度作出客觀、準確的評價，同時建立信用評價體系，為其參與招標競標以及退出服務領域提供依據和參考；六是提高體育部門人員合同管理能力，強化青少年公共體育服務購買契約式管理。體育部門人員應當明確購買青少年公共體育服務的標準，具備起草合同條款及談判能力，并對合同實施過程中發生的實際問題有敏銳的洞察力，確保合同的順利實施，最終實現行政目標。

（三）運用市場機制，激發活力

市場經濟的本質就是公平競爭。之所以提出市場化機制就是因為目前青少年體育社會組織發展中存在不公平和缺乏競爭現象。一是缺乏公平。奧運項目社會組織與非奧項目社會組織，官辦的體育社會組織與社會力量辦的體育社會組織，機會不一樣、待遇不一樣、態度不一樣，這種以體制內或外、公辦或民辦來論待遇是很不公平的。如一些體育部門委托事項或者購買服務，不考慮是否有承接能力，只以體制內或外作為條件資格；二是缺乏競爭。目前相當數量官辦的體育社會組織活力不足、作用有限，自身無造血功能。主要原因就是背靠體育部門，有人供養，具有唯一性的壟斷地位，沒有危機感。經不起風雨也見不了市面，不作為也無力作為，一旦失去靠山就會失去生存的基礎。這類體制內的作用有限的體育社會組織，舉辦者天然的給予保護。這種狀況或許在“一業一會”的制度環境下可以繼續下去。但這種“壟斷”、“非競爭”狀態已被打破。十八大和十八屆三中全會對社會組織管理在指導思想和頂層設計上已經全面完成了對傳統的“雙重管理體制”和“一業一會”的突破，邁出了從單項推進到整體突破的重大改革步伐。特別是對我國社會組織建設提出的新任務和新要求，是對新時期社會組織的新判斷和新結論，對今后一個時期社會組織建設的目標和方向具有里程碑式的指導意義。為此，提出如下建議：一是體育部門應當響應中央領導說的破除部門利益要象割自己肉一樣，以壯士斷腕的精神突破“一業一會”格局。所有的無論體制內還是體制外，無論官辦的還是社會力量辦的，一視同仁、一樣的待遇、一樣的規則同臺競爭，以服務質量論英雄，以服務效果給待遇；二是凡是涉及到利益的事都應引入競爭機制，公開、公平競爭。如服務購買要公開競標，專項扶持資金要采取競爭性分配方式；對體育社會組織使用服務購買資金、專項扶持資金要實行績效管理，引入第三方進行績效評價，并向社會公開評價結果。形成一種公平競爭態勢，充分激發體育社會組織的活力；三是優勝劣汰，無力生存的體育社團或青少年體育俱樂部該注銷的就注銷，把有限的資源配置給效率更高、服務質量更優、更講信用的青少年體育社會組織。

（四）加強能力建設

社會組織參與青少年體育事業發展，前提在于能力。能力建設是推動社會組織發展的重要條件，同時也是推進青少年體育治理創新的必要條件。購買服務是競爭擇優，體育部門只會購買更好的服務。否則，就算體育部門愿意轉移職能，也接不住。能力上去了，就能夠承接更多服務購買項目。對此提出如下建議：一是加快體育社會組織去行政化步伐，激發體育社會組織活力。社會組織的能力不是靠輸血贏得的，而在于造血。從治理的角度看，政府和社會組織是分屬不同領域的治理主體，面臨著共同的治理目標，而且具有一定的互補性。因此，要明確政府與社會組織的邊界。要讓社會組織參與競爭，成為獨立的民事主體，必須要脫胎換骨去行政化；二是清晰地把握使命、宗旨，并為實現其自愿努力。青少年體育社會組織作為一種特定性質的組織形式，有其自身價值取向、行為規則以及運作機制和組織體系。明確組織使命、宗旨直接關系到組織定位、為誰服務以及怎樣行動，關系到組織的生存與發展，實現組織使命、宗旨的行動是自愿的，不是被動的；三是與體育部門有良好的配合。實現使命所做出的努力和實效，非常重要的就是要與體育部門保持良好的關系。積極爭取體育部門的支持。尤其在轉型時期的中國社會，青少年體育組織的發展如果不能與體育部門實現積極的配合，其生存與發展都是十分艱難的；四是增強專業服務能力，在服務社會、服務青少年中尋求發展空間。社會組織的生命力最突出地體現在組織行動或服務的能力方面，組織的能力越高，效率與效果越好，其影響力就越大，所獲得的公信度也越高，獲得的發展資源也越多。專業化和團隊的專業服務能力是能力建設重點，要著重增強和提高組織的項目運作能力和水平，注重項目開發能力，對項目實行規范管理，提高資金運用效益，降低項目成本，打造有競爭力的品牌項目，擴大項目影響力。活動與服務能力，主要從服務項目、服務受益面、活動方式、服務類型、承擔體育部門委托的能等方面考察；五是強化自我約束能力、增強自治能力。青少年體育社會組織自身的組織治理與管理是其能力建設的重要指標，也是促進組織發展的重要保證。按照現代社會組織體制，健全規范內部治理結構和內部治理機制，完善自律機制，規范自身的行為，建立會員或者會員代表大會制度、理事會制度、財務管理制度等內部管理制度，不斷提高青少年體育社會組織的自我管理水平和自我服務能力。自覺增加運作透明度，主動接受外部監督，強化自我約束，提高誠信水平。建立信息共享模式，增加相互溝通和交流，減少信息不對稱情況。以健康發展，贏得體育部門與社會的信任，這是社會組織從松散的組織走向機制健全的組織的必然途徑；六是重視負責人的作用。個人能力是指順利完成某一活動所必需的主觀條件。是直接影響活動效率，并使活動順利完成的個性心理特征。能力總是和人完成一定的活動相聯系在一起的。離開了具體活動既不能表現人的能力，也不能發展人的能力。青少年體育社會組織發展具有一個較突出的特征，即需要一個特別有能力的負責人來進行組織動員，能夠爭取到資源，使組織較高效地運轉。

（五）突出培育重點

一是加強實體性青少年體育服務機構建設。打破舉辦主體單一的格局，加大力度，引導和支持社會力量興辦公益性、實體性健身服務機構，擴大青少年體育俱樂部、青少年體育營地等民辦非企業單位規模和覆蓋面。政府對實體性青少年體育社會組織的支持主要體現在建立資助制度、稅收政策優惠等方面。目前的主要問題是：缺少資金支持，缺乏相應的法律保障等問題。與企業不同，社會組織不總是能通過利潤來維持自身生存的。因而很多國家除服務結果導向的服務購買外，政府還專門針對社會組織有資助基金，用于促進社會組織的發展。目前體育部門購買多是一時一事性的政策，缺乏對社會組織長遠發展的考慮和資助性的培育發展資金，忽略了社會組織可持續發展。

二是培育發展城鄉基層青少年體育組織。現階段，成人類體育社會組織中最具活力、發揮作用最好的是城鄉基層健身站、點及健身團隊，與之相比較，城鄉基層的青少年體育組織卻十分薄弱，強化課外鍛煉缺乏組織支持。中央7號文件、《全民健身條例》和“全民健身計劃（2011—2015年）”都提出要“建立和完善學校、社區、家庭相結合的青少年體育網絡和聯動機制”。但幾年來的實際進展較為有限。應當嘗試利用城鄉基層社區體育健身社團和體育社會指導員植根于民間的優勢，提高社區青少年體育活動的組織化程度。探索將青少年基層體育健身社團納入城鄉社區管理和公共服務的綜合性平臺，協同城鄉基層組織探索建立以社區服務中心、鄉鎮綜合文化站為體育社會團體依托平臺的運行管理機制；完善培育扶持政策辦法，制定資助范圍、項目和標準；探索協同民政及城鄉基層組織實行社區體育社團的備案制管理辦法；建立社會體育指導員進站、點和活動指導辦法和制度，引導城鄉健身站、點以團體會員身份參加體育單項協會和人群協會。

三是建立青少年體育社會組織孵化制度。所謂孵化基地是指體育部門主導建立，旨在培育能力較弱或者為初創的公益類、服務類體育社團，通過場地支持、人員培訓、服務購買、業務指導、政策引導、委托承接等途徑和專項服務，解決場地、資金、政策扶持等方面困難，培育孵化、促進青少年體育社會組織發展。是集孵化培育、資源共享、公共服務、訴求表達等功能為一體的青少年體育社會組織綜合服務平臺。民政部《民政事業發展第十二個五年規劃》提出：實施社會組織孵化培育工程。這一工程的重點是推動建設各級社會組織孵化基地，為社會組織發展和發揮作用提供基本場地支持和指導服務。積極培育、扶持、孵化經濟、社會、文化等領域有發展潛力、社會急需的社會組織。

四是培育發展自律聯合性青少年體育社會團體。管理樞紐是社會組織的“整合、代表、合作”組織。實行樞紐式管理目的是實現社會組織的自我管理、自我教育、自我服務、自我發展，對于促進社會組織登記管理改革，對于形成“黨委領導，政府負責，社會協同，公眾參與”的社會管理格局，具有重要作用和意義。推動成立各級青少年體育俱樂部聯合會，建立健全青少年體育俱樂部聯合會績效評價制度；積極探索以城市街道辦、農村鄉鎮的社區文化中心和鄉鎮文化體育工作站為依托的基層體育協會或體育聯合會制度。

五是培育青少年體育社會組織骨干隊伍。一是優化青少年體育社會組織人力資源配置，提高從業人員專業化水平和整體素質，促進專職人員職業化；二是加強青少年體育社會組織負責人及工作人員培訓工作。重點對擬任負責人選進行有針對性的培訓，培養其尊重章程、依法辦事、規范運作的觀念和意識。同時，有針對性地開展提高工作人員專業素質和職業化隊伍建設方面的培訓，積極創造條件，與專業機構開展合作，將短期培訓提升為正規化培養，造就職業化隊伍，為青少年體育社會組織的規范發展奠定人才基礎。三是加強縣級青少年體育社會組織負責人和業務人員的項目運作、業務技能、專業知識等方面的培訓，為長遠的服務提供做準備。

（六）積極適應“業務指導單位”新角色

我國1989年起對社會組織實行“雙重負責管理體制”，即由登記管理機關和業務主管單位分別行使對社會組織的監督管理職能。同一行政層級上，存在兩個分別對社會組織負責的監督管理部門，一個是統一的登記管理機關，另一個是分散的業務主管單位。 雙重負責管理體制實際是一種政治把關和共擔責任的分權機制。無論登記管理機關還是業務主管單位，首要的目標都是如何減低政治風險和規避責任，社會組織的發展則被置于次耍的目標上，由此束縛了包括體育社會組織在內的社會組織的發展。近年來隨著社會管理創新工作的深入推進，長期制約和束縛社會組織發展的“雙重管理體制”開始取得實質性重要突破。目前已有19個省開始直接申請登記。十八屆三中全會《決定》明確：“重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，成立時直接依法申請登記”。可以肯定，備受詬病的社會組織“雙重管理”體制將成為歷史。體育部門亦將由“業務主管單位”轉換為“業務指導單位”，表面上看前置審批的行政許可被取消后權力沒了。然而責任并沒有減輕。2013 年7月4日召開的全國民政法制工作會議上民政部部長李立國指出：《社會團體登記管理條例》等三個條例和相關配套規章修訂重點集中在改革登記管理體制、明確民政及相關部門權責等方面。民政部門將會承擔起統籌協調、政策制定、宏觀指導以及登記備案、年檢評估、執法查處等職能，而各相關部門，則負責對本領域活動的社會組織進行行業指導、行為規范、提供服務等，制定社會組織在本行業的活動指南和管理服務規范。按照李立國部長的說法。作為相關部門，體育部分將負責對體育領域活動的體育社會組織進行行業指導、行為規范、提供服務等。還要制定相關的活動指南和管理服務規范。面對體育社會組織管理理念、模式調整和改變，各級體育部門應積極適應這一轉變，按照新體制的新要求，理順與體育社會組織的關系，強化行業自律，引導體育社會組織健康有序發展，使其真正成為提供服務、反映訴求、規范行為的主體。

（七）由強化監管轉向分類指導、資源引導和行為規范

體育社會組織在總體上是一個龐雜和多樣化的體系。十八屆三中全會的《決定》明確要：重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織……。這幾類重點培育和優先發展的社會組織中都體育社會組織。如體育民辦非企業單位具有公益性質的人群體協等都屬于公益類組織；如城鄉基層社區健身組織屬于城鄉社區服務類；如體育科學學會則屬于科技類；如大多數單項協會具有行業組織的特點。每種類別體育社會組織的活動領域不同，功能作用不同，與體育部門的關系也有差別。從體育部門角度來說，無論是要指導、要服務，還是要規范、要利用，都應在區別不同的體育社會組織的基礎上來討論。而我國現行的社會組織管理體制則是一種典型的籠統化和消極型的行政控制體制，將所有的社會組織置于政府的對立面，消極地防守防范，用行政分權的體制雙重把關和嚴格限制，通過對社會組織的身份認定來達到控制其行為和結果的目的。這種體制看似分責分權、簡便易行，實際上不但控制成本高，控制效率很低，消極作用也非常顯著，并削弱了法治和行政監管的權威性。隨著取消“雙重管理體制”，管理思路亦將面臨調整。要改變既有的籠統化和消極型的行政控制體制，在承認并肯定體育社會組織的存在及其不可替代的重要作用的基礎上，逐步構建分類監管、資源引導和行為規范的治理體制。所謂分類指導，就是根據體育社會組織的活動領域及其功能作用，將體育社會團體、體育類民辦非企業單位、備案登記健身團隊劃分為不同的類別，制定不同的扶持辦法和采取不同的政策；實行分類指導、分類培育、分類建設、分類扶持、分類規范，使其履行各自的職責，發揮各自的運行機制；所謂資源引導，就是通過政府采購等方式提供公共資金，明確表達體育部門的意圖和目標，用資源引導體育社會組織；所謂行為規范，就是通過評估、監管等有效機制，密切關注社會組織所開展的各種活動，對其行為過程及其結果加以有效規范。在這種新型體制下，要有重點地培育和發展一批能夠積極參與公共服務和公共管理的社會組織，加強對它們的咨詢、培育、評估和監管，發揮其在青少年體育事業發展中的積極作用。

（八）統籌規劃和建設，明確責任、標準和重點

青少年體育是公益事業，政府負有統籌規劃和促進發展的責任。多元化青少年公共體育服務體系是指由公共體育服務范圍和標準、資源配置、管理運行、供給方式以及績效評價等所構成的系統性、整體性的制度安排。組織是多元化青少年公共體育服務體系的重要組成部分。做好統籌規劃工作提出幾點建議。一是培育發展青少年體育社會組織要加強規劃、投入、監管和政策支持。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》將“健全基層全民健身組織服務體系，扶持社區體育俱樂部、青少年體育俱樂部和體育健身站(點)等建設”作為重點任務。明確了政府是責任主體，為此，應當完善財政資金對青少年體育的投入機制，要列為專項。要合理、科學劃分各級體育部門青少年體育公共服務的事權與支出責任，健全屬地體育部門為主、統一與分級相結合的青少年公共體育服務管理體制；二是堅持重點。把青少年體育社會組織建設納入基本公共體育范疇，列入財政資金保障范圍。這就需要各級體育部門在制定地方青少年體育發展規劃實施方案時，要統籌考慮組織建設問題；三是實事求是，從實際出發，按照能力和責任對等，需求和可能結合的原則規劃青少年體育組織建設的內容、標準。特別是近年來國家對規劃執行落實的要求越來越高，期末將對規劃目標任務實現和完成情況進行評估和績效考核。所以要做實，有多大能力，就干多少事。目標任務不要過高，更不要為了政績隨意定目標、定任務；四是明確內容、范圍和重點。堅持盡力而為、量力而行，組織建設的重點應在基層，為此，要強化基層，把更多的資源投向基層，切實加強基層體育社會組織能力和服務機構設施建設，全面提高基本公共服務水平。優先保障縣級體育社會團體和城鄉基層社區體育健身組織等服務的提供；五是加強規劃執行的評估。完善管理運行和監督問責機制，形成有效運行的長效機制；六是創新青少年體育社會組織建設模式，引入競爭機制，積極采取購買服務等方式，形成多元參與、公平競爭的格局。