廣東實驗“法治GDP”

王全寶

去年年底，廣東省政府啟動了對2013年度全省依法行政的考評工作，并將其中的社會評議工作委托國家統計局廣東調查總隊實施。社會評議采取入戶訪問調查與函寄問卷調查相結合的方式進行，在全省范圍內隨機抽選訪問調查對象。

同時，廣東省政府派出12個考評組，對21個地級以上市政府和順德區政府，以及39個省直單位，共61個單位進行了實地考評。

如此高規格、內容全面的依法行政考核在廣東省是第一次。

廣東法治試水

作為改革開放的先行者，廣東省在取得經濟持續增長的同時，伴隨經濟發展暴露出來的各種社會矛盾也日漸突出。

因此，依法治省顯得尤為必要。廣東較早意識到法治在經濟建設中的重要性。1993年，廣東省委率先提出“依法治省”。1996年10月，廣東省成立依法治省工作領導小組，時任中央政治局委員、省委書記謝非擔任組長。此后，歷任廣東省委書記都擔任依法治省領導小組組長。

黨的十八大明確提出，到2020年要實現“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”的目標，這進一步增強了廣東省推進依法行政的信心。

為了將依法治省落到實處，2013年3月，廣東省政府出臺《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》和《廣東省依法行政考評辦法》（以下簡稱《指標體系》和《考評辦法》）。兩項措施的出臺，為約束行政權力提供了具體操作方案。

“《指標體系》有利于及時發現法治政府建設中存在的主要問題，《考評辦法》有利于及時解決法治政府建設中存在的問題。”廣東省依法行政工作領導小組辦公室主任、省政府法制辦公室主任王學成說。

量化法治指標

與經濟指標評價體系不同，法治更多是價值層面的理念要求，很難量化。但廣東省通過制定詳細的《指標體系》，對建設法治政府進行量化考核，使量化法治有章可循。

《指標體系》共設8項一級指標，40項二級指標，108項三級指標，并對法治政府建設具體目標進行分解、細化和量化。

《指標體系》劃分了法治政府建設的基本要素。其中，8項一級指標包括制度建設、行政決策、行政執法、政府信息公開、社會矛盾防范和化解、行政監督、依法行政能力建設、依法行政保障。同時，對每項一級指標均提出基本要求，明確工作目標。

《指標體系》除規定定性指標外，還規定了量化指標。其中，量化指標主要包括：社會總體滿意度（滿意率+基本滿意率）均達80%以上，涉及民生重大決策的聽證率、民調率均達100%。

為了從源頭上防范決策失誤或者政策失當，提高行政決策的科學化水平，《指標體系》明確將“民意調查、聽取意見、專家論證、社會聽證、風險評估、合法性審查和集體討論決定”作為重大行政決策的必經程序。

為此，《指標體系》還在制度設計上突出了三個方面的內容：未經決策風險評估或者評估未通過的，不予決策；堅持重大行政決策合法性審查和集體討論決定制度；落實行政決策責任追究制度。

在出臺《指標體系》的同時，廣東省還配套出臺了《考評辦法》，將考評結果分為優秀、良好、一般三個等次。

考評包括社會評議和行政系統內部考核兩方面。行政系統內部考核，是由省政府派出考評組對各地、各部門依法行政狀況進行實地考評。考評按百分制計分，其中，行政系統內部考核分值不超過80%，社會評議分值不低于20%。社會評議則是由社會各界對各地、各部門的依法行政狀況進行評議，聽取社會各界的評價和意見建議。社會評議由廣東省政府委托國家統計局廣東調查總隊實施。

《考評辦法》將社會評議作為必經程序。考評除了硬性規定應當邀請人大代表、政協委員、專家學者、新聞媒體等代表參加外，程序中加進了最重要的一條，就是要通過網上測評、問卷調查、征求意見等方式，對被考評對象的依法行政狀況進行社會評議。

“行政執法”滿意度低

根據2013年度廣東省依法行政考評社會評議調查結果，民眾對依法行政工作的總體評價達到“比較滿意”。據王學成介紹，根據行政系統內部考核、社會評議以及加扣分項目的初步結果匯總，全省平均得分80多分。

《指標體系》規定的量化指標中要求，“涉及民生重大決策的聽證率、民調率均達100%”。而從此次考評結果來看，在這項指標上，全省各地、各部門基本都沒有達標。

對此，王學成認為，達標情況和具體推進程度受相關因素制約：一是國家層面對重大行政決策的專門立法尚未出臺，決策民調率和聽證率缺乏法律法規層面的剛性約束，重大行政決策的程序以及民調、聽證的范圍還不夠明確，具體引導規則、操作規則也不夠。二是全省對重大行政決策聽證方面的配套制度仍在建立過程中。

行政執法問題是調查中群眾反映最多的問題。社會評議結果也顯示：群眾對“行政執法”方面的滿意度相對較低。

“群眾對行政執法滿意度低的原因，就是在執法過程中存在潛規則。行政執法需要經受一場去潛規則的洗禮，用明規則代替潛規則，而明規則毫無疑問就是法治，就是依法行政。”王學成說。

納入政績考核

推動依法行政，尤其是讓行政負責人做到有法必依、執法必嚴，必須尋找到一個動力機制，而再造新的干部考核體系不失為良方。

《考評辦法》規定，依法行政工作應當納入地方各級人民政府及其部門領導班子、領導干部落實科學發展觀和政府績效考評體系。

同時，《考評辦法》還規定，依法行政考評結果應當作為被考評對象職務任免、職級升降、交流培訓、獎勵懲處的重要依據。目前，深圳、佛山都已將依法行政考評結果納入政府績效考核體系。

早在2010年，深圳市就已將法治政府建設考評正式納入全市政府績效考核體系，分值比重逐年增加，已由最初的6%增至目前的8%，且考核對象涵蓋市政府各工作部門、各區政府，實現了考核全覆蓋。

目前，廣東省干部政績考核正在去GDP化。專家認為，不妨借鑒GDP考核經驗，將法治因素引入干部考核體系，推動依法行政。

在中國政法大學副校長馬懷德看來，只有將“法治GDP”引入領導干部績效考核之中，形成全新的考核體系，才能讓依法行政成為各級領導干部自主、自覺的理性行為。

（金衛東薦自《中國新聞周刊》2014年第37期）