上海碳排放交易機制建設探索與實踐

上海市信息中心低碳經濟與應對氣候變化中心 唐瑋

上海碳排放交易機制建設探索與實踐

上海市信息中心低碳經濟與應對氣候變化中心 唐瑋

近年來，減少二氧化碳等溫室氣體排放、實現低碳發展已逐步成為全球共識。碳排放交易作為一種實現溫室氣體減排目標、發展碳交易市場和相關服務業的重要手段，正越來越受到重視。始建于2002年的歐盟碳排放交易體系（EU ETS）經過十余年的運行發展，目前已成為全球最大的溫室氣體排放交易體系。此外，其他國家和地區也相繼就建立不同類型的碳排放交易體系進行了探索和嘗試。美國區域溫室氣體減排行動（RGGI）、日本東京都總量控制與交易體系、澳大利亞新南威爾士溫室氣體減排體系（GGAS）、美國加州總量控制與交易計劃以及美國西部氣候行動倡議（WCI）等碳排放交易體系為我國建立碳排放交易機制提供了重要的借鑒和參考。

黨的十八屆三中全會報告、“十二五”規劃《綱要》以及國務院《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》明確提出開展碳排放交易試點、逐步建立碳排放交易市場的要求。國家發展改革委于2011年10月確定在上海、北京等七個省市開展區域碳排放交易試點，通過試點實踐探索符合我國實際的市場化減排機制。2012年6月，上海市政府印發《關于本市開展碳排放交易試點工作的實施意見》，并于同年8月召開試點啟動大會，全面推進各項試點工作。2013年11月26日，上海市碳排放交易正式啟動，碳排放交易試點由此進入實質性運作階段。

1 基本框架設計

根據國際現有交易體系的設計經驗，一個采取“總量控制與交易”模式的碳排放交易體系，設計時需要考慮多項要素，包括交易主體范圍、總量控制目標、初始配額分配以及碳排放監測、報告與核查等。從上海實際出發，借鑒國際碳市場發展經驗，上海碳排放交易機制建設遵循的主要原則包括：一是促進溫室氣體減排與要素市場建設相結合，二是符合上海實際與國際規則接軌相結合，三是積極創新與穩妥推進相結合，四是政府統籌協調與發揮市場作用相結合。主要思路是：建立政府指導下的市場化碳排放交易機制，引導企業實現較低成本的主動減排，推動上海市碳排放強度的持續下降和節能低碳發展目標的實現，促進“碳服務”關聯產業發展和專業人才隊伍、機構能力建設，為上海市進一步發展創新型碳金融市場、建設全國性碳排放交易市場和交易平臺、推動“四個中心”建設進行探索和實踐。

1.1 交易主體范圍

交易主體范圍，主要是指納入碳排放交易試點的行業及相應的排放單位。在確定交易主體范圍時，考慮的因素包括碳排放規模、碳排放量在全市碳排放總量中所占比例、數據統計基礎，以及相關行業發展階段、減排潛力、減排成本差異等。多數交易體系在初期覆蓋的主體范圍較小，以增強操作性和執行性。但將盡可能多的行業和排放單位納入交易體系，不僅有利于降低市場壟斷風險，還有利于發現各企業間的減排成本差異、深入挖掘企業減排潛力。

伴隨上海的經濟社會持續發展，全市能源消費總量穩步增長。其中，第二產業所占比重最高，但呈現下降趨勢，第三產業所占比重雖位于第二位，但增速非常顯著。因此，首先將行業范圍確定為排放規模較大、排放強度較高、排放增速較快的行業。然后，再從推進上海市“十二五”減排目標達成、促進產業結構調整優化、提升交易市場活躍度、有效控制區域排放增長等角度出發，對相關行業的排放單位情況進行梳理和數據模擬，最終確定將鋼鐵、石化、化工、有色、電力、建材、紡織、造紙、橡膠、化纖等10個工業行業中年二氧化碳排放量達到2萬t（包括直接排放和間接排放）以及航空、港口、機場、鐵路、商業、賓館、金融等非工業行業中年二氧化碳排放量達到1萬t（包括直接排放和間接排放）的191家排放單位納入上海碳排放交易試點。

1.2 總量設定及初始配額分配方法

如何設定碳排放總量控制目標，并據此對納入試點范圍的排放單位分配其可以使用的碳排放配額，是碳排放交易機制設計的核心和挑戰?？偭吭O定可以采用絕對量的方式，也可以采用基于實物量的強度方式。兩種方式各有利弊，但絕對量的方式更有利于在經濟快速增長的階段控制整個交易體系的溫室氣體排放量。按照是否收費，配額的初始分配方法可以分為無償分配和有償分配。無償分配方法有基于歷史排放水平的祖父制法和基于排放水平的基準線法。有償分配主要以拍賣為主。通常在交易體系運行初期，為鼓勵更多企業參與，較多采用無償分配的方法，隨著交易體系的發展完善，逐步由拍賣取代無償分配。

上海根據國家控制溫室氣體排放的約束性指標，結合全市經濟增長目標和合理控制能源消費總量目標，以絕對量的方式設定了配額總量控制目標，并據此開展了初始配額分配。根據交易主體范圍覆蓋的產業結構特征、行業發展趨勢、減排成本、減排潛力等因素，上海對工業（電力除外），以及商場、賓館、商務辦公等建筑采取歷史排放法，對電力、航空、港口、機場等采用基準線法。采用歷史排放法的，基于歷史排放基數和先期減排行動確定企業年度碳排放配額。歷史排放基數原則上選取企業2009-2011年碳排放量的平均數。期間，對于企業主要生產設施發生重大變化的，按照“邊界一致、穩定生產”的原則，調整其歷史排放基數選取年份。對試點企業已實施的節能技改或合同能源管理項目，按統一比例給予先期減排配額。對于工業企業試點期間新上的年綜合能耗達到2000t標煤以上的項目，發放新增項目配額。采用基準線法的，基于其排放效率基準和實際業務量確定企業年度碳排放配額。其中，電力行業根據其年度單位發電量碳排放基準、年度發電量以及負荷率修正系數確定；航空、機場和港口根據企業年度單位業務量碳排放基準、年度業務量及先期減排行動確定。初始配額通過上海市碳排放配額登記注冊系統免費發放。對采用歷史排放法的企業，一次性發放2013-2015年各年度配額；對采用基準線法的企業，按照企業年度排放基準和歷史業務量進行預分配，并在年度清繳期前根據其實際業務量進行調整。

1.3 碳排放監測、報告與核查體系

對排放單位的碳排放狀況進行有效的監測、報告與核查（Monitoring, Reporting, Verification, MRV）是整個交易體系的重要支撐。實施監測、報告與核查，首先需要明確監測、報告與核查的方法與操作規程，其次排放單位根據監測和報告的要求實施監測、編制排放報告，具有相應資質和能力的專業第三方機構對排放報告進行核查并出具意見，最后由主管部門審查并確定排放單位的實際排放量。

為此，上海制定形成了國內首個溫室氣體排放核算指南以及鋼鐵、電力、石油化工、建材、有色、紡織造紙、航空運輸、大型建筑（賓館、商業和金融）、運輸站點（港口、機場和鐵路）等九個行業的碳排放核算方法，明確了各行業的核算邊界、直接排放和間接排放的核算方法、以及年度溫室氣體排放的監測和報告要求。監測、報告與核查的主要步驟包括：制定監測計劃、實施排放監測、編制年度碳排放報告、第三方機構核查，以及碳排放量審定。試點企業于每年12月31日前制定下一年度碳排放監測計劃，明確監測范圍、監測方式、頻次、責任人員等內容，并嚴格依據監測計劃實施監測；每年3月31日前向主管部門提交其上一年度碳排放報告；第三方機構于每年4月30日前對企業編制的碳排放報告進行核查；主管部門依據核查報告、結合碳排放報告對企業的年度碳排放量進行審定。

第三方機構對于整個監測、報告與核查體系具有重要意義，需建立嚴格的管理制度。因此，上海對碳排放核查第三方機構進行備案管理，并通過現場檢查、不定期抽查等方式對核查機構實行動態監督。同時，試點期間由主管部門按照有關規定和政府采購程序，委托經備案的第三方機構對試點企業提交的碳排放報告進行核查。

1.4 交易平臺

公開、高效、規范的交易平臺是碳排放交易機制中不可或缺的重要環節，也是碳市場和相關服務業持續發展的樞紐。上海在建設交易平臺過程中，主要考慮了市場需求、產品類型、軟硬件設施、階段性特點等因素。交易活動統一由上海環境能源交易所組織完成。交易標的為各年度碳排放配額，交易可以采取公開競價或者協議轉讓的方式進行。交易價格通過市場形成，不實行固定價格，也不設最高或最低限價，但有漲跌幅限制。交易資金由第三方銀行存管，結算由交易所統一組織。起步階段，交易參與方主要是試點企業，根據市場情況，對符合一定條件的其他企業逐步放開。為防范風險，借鑒其他要素市場做法，交易所建立了最大持有量限制、大戶報告、風險警示、漲跌幅限制等風險管理制度。1.5 支撐保障體系

根據已有碳排放交易體系的運行經驗，碳排放交易機制的順利實施離不開完善的法律制度保障。目前，上海推動建立了包括政府規章、規范性文件以及市場規則在內的一整套政策法規體系。其中，由市政府制定出臺《上海市碳排放管理試行辦法》，作為規范碳排放管理和交易行為的政府規章，明確碳排放配額管理、企業碳排放報告、第三方機構核查等一系列管理制度和相應的法律責任；市發展改革委制定發布《上海市2013-2015年碳排放配額分配和管理方案》、《上海市溫室氣體排放核算與報告指南（試行）》和相關行業方法學、《上海市碳排放核查第三方機構管理暫行辦法》等規范性文件，明確開展配額分配的主要方法、核查工作規則以及第三方機構管理制度；交易所制定發布《上海環境能源交易所碳排放交易規則》和會員管理、風險防范、信息發布等配套細則，明確交易時間、方式及相關交易配套管理制度。

相關支撐保障體系還包括碳排放報告系統、配額登記注冊系統以及交易系統等。

2 市場機制建設

2.1 基本原則

為了保障市場得以正常地運行，制定碳排放交易市場機制時必須遵循一些市場運行操作的基本原則，以反映市場基本特性與基本要求，以及碳交易產品的基本規律?；驹瓌t主要包括:

科學性原則。是任何市場體系構建的重要原則, 也是標準體系的首要特征，必須依據上海碳排放交易試點的各項基本要素和實際情況來確定市場各項標準與規則。

交易簡便快捷原則。市場交易的速度越快，效率越高，市場的發展速度也越快。市場制度應建立統一、明確的交易流程和清算交割手續，使各類交易條件類型化。

流動性原則。交易者在沒有價格大幅度波動的情況下迅速買入和賣出的能力,是市場成功的關鍵。影響市場流動性的微觀結構決策不僅對吸引市場參與者有重要影響, 而且對市場籌資成本、市場有效加工信息能力產生影響。

透明性原則。是指交易參與方在多大程度上能觀測到當前指令流的大小和方向。透明性包括交易前的透明性和交易后的透明性。透明性影響了交易者的參與積極性。

市場效率原則。交易參與方在信息不充分的市場中交易可能面臨對其不利的價格水平。建立有效的市場制度應能迅速而正確地把信息運用到定價中去。市場信息的有效傳遞, 促進了市場效率的提高。

2.2 主要目標

促進價格發現。價格發現是交易市場的基本功能之一，從歐洲碳排放交易市場情況來看，期貨市場的價格發現功能使其在全球碳市場體系中發揮著主導作用。而國內碳排放交易還處于現貨交易階段，市場價格的發現面臨更大的挑戰。

提升企業參與交易活動的積極性，為市場提供流動性。由于上海的交易主體范圍較小，對碳排放交易的認知有限，加之近年來上海企業用能和排放需求剛性增長，交易參與方對未來碳排放形勢預期趨同，普遍有動機為未來新增的用能和排放儲存配額，市場流動性風險較大。

控制風險，避免碳價格劇烈波動。根據國際碳市場交易情況，碳價走勢受到政策、監管、市場基本面、能源價格和極端天氣技術指標等多種因素的影響，波動較強。劇烈的價格波動帶來的風險包括不確定的價格信號可能無法給企業采取減排行動帶來可靠的激勵，同時對于長期投資和市場信心等也有影響。在交易機制初期，應防范和規避潛在風險，維護市場穩定發展。

2.3 上海試點市場機制與規則

交易產品。基于配額發放方式，即一次性發放2013-2015年配額，設置三個交易品種，分別為2013年配額、2014年配額和2015年配額。

交易方式。現階段均為現貨交易，主要方式包括兩種：（1）掛牌交易，是指在規定的時間內，交易參與方通過交易系統進行買賣申報，交易系統對買賣申報進行單向逐筆配對的公開競價交易方式。當買入申報價格高于或等于賣出申報價格，則配對成交。成交價為買入申報價格、賣出申報價格和前一成交價三者中居中的一個價格。每日首筆交易的前一成交價為前一交易日收盤價。報價被交易系統接受后即刻生效，并在該交易日內有效。報價生效后，交易賬戶內相應的資金和配額即被凍結。未成交報價可以撤銷，如未撤銷，在該交易日交易結束后則自動失效。（2）協議轉讓，主要適用于單筆十萬噸以上的交易，交易參與方可通過交易系統進行買賣申報，通過報價、詢價方式達成交易，并通過交易平臺完成清算。協議轉讓的交易時間為掛牌交易結束后1小時，協議轉讓的成交價格可以由交易雙方在當日結算價的±30%之間協商確定。

會員類型。交易所會員分為自營類會員和綜合類會員。自營類會員可進行自營業務，綜合類會員可進行自營業務和代理業務。交易參與方可申請取得交易所會員資格直接進行交易，或者委托綜合類會員代理參與交易。納入試點范圍的排放單位可以直接成為自營類會員。

清算交割。為保證資金安全，交易資金實行第三方存管制度。交易所對會員統一進行交易資金清算和劃付。綜合類會員負責對其代理的客戶進行資金清算和劃付。碳排放交易實行凈額結算制度。會員就其買賣的成交差額與交易所進行結算，注冊登記系統根據交易所結算完成的提示，在交易參與方碳排放產品賬戶間進行碳排放產品的劃撥，交收完成后不可撤銷。

風險控制。交易市場運行初期，可能存在價格劇烈波動、市場操縱等風險，因此交易所設置了相應的風險管理制度：（1）漲跌幅限制制度。當日交易漲跌幅不得超過上一交易日收盤價的±30%。（2）最大持有量限制制度。交易參與方持有的配額數量不得超過規定限額，通過分配取得配額的，按照其初始配額數量適用不同的限額標準；未通過分配取得配額的，最大持有量不得超過300萬t。（3）大戶報告制度。交易參與方持有配額量達到規定限額80%的，須在規定時間內向交易所報告。（4）風險警示制度。交易所可以采取要求交易參與方報告情況、發布書面警示和風險警示公告等措施，以警示和化解風險。（5）風險準備金制度。是指由交易所設立，用于為維護碳排放交易市場正常運轉提供財務擔保和彌補不可預見風險帶來的虧損的資金。風險準備金由交易所按照手續費收入10%的比例，從管理費用中提取，單獨核算、專戶存儲，除用于彌補風險損失外，不得挪作他用。

交易信息管理。交易所每個交易日發布碳排放交易即時行情以及可能影響市場重大變動的相關信息，并定期編制發布反映市場成交情況的周報表、月報表、年報表。即時行情內容包括：配額代碼、前收盤價格、最新成交價格、當日最高成交價格、當日最低成交價格、當日累計成交數量、當日累計成交金額、漲跌幅、實時最高三個買入申報價格和數量、實時最低三個賣出申報價格和數量等。

3 市場運行現狀

自2013年11月26日交易正式啟動以來，根據上海環境能源交易所發布的交易信息，截至2014年2月17日，共54個交易日，累計成交量5.68萬t，成交額179.52萬元。其中，2013年配額累計成交5.08萬t，成交額164.02萬元，最高成交價37元/t，最低成交價27元/t；2014年配額和2015年配額各成交1筆，成交量分別為5000t和1000t，成交價格分別為26元/t和25元/t。

一是運行總體平穩，價格持續小幅上升。交易系統和配額登記注冊系統運行正常，除1個交易日無成交外，其余53個交易日均有配額成交，價格整體呈上升趨勢，成交價在27元/t與37元/t之間小幅波動。二是市場交易不活躍，流動性較低。所有交易均通過掛牌交易方式完成，買賣掛單量較低，實際參與交易的企業數量不足20家，在54個交易日中，有44個交易日成交量不足1000t。三是成交量集中于2013年配額，2014年和2015年配額少有成交。2013年配額成交量占總成交量的近90%，2014年配額和2015年配額除開市當日外，尚無成交記錄。四是交易量增長趨勢初步顯現。2014年2月13日，當日成交量達到20600t，創下單日成交量開市以來最高紀錄，2月17日至19日，單日成交量分別為3500t、5000t、8980t，成交量逐漸放大。

經分析認為，主要有以下原因：一是大部分企業更關注配額清繳，而非市場交易。企業大多將配額的功能定位于履行清繳義務，交易目標與策略不清晰，參與交易的數量較少，仍有部分企業未開設交易賬戶。二是市場價格相對較低，對企業吸引力有限。目前與其他試點地區相比，上海的價格相對較低，與企業為之投入的管理成本差異懸殊，企業參與交易的動力不足。三是市場需求尚不明確。企業2013年度統計報表尚未制作完成，新項目配額尚未確定，企業對自身的實際排放需求不明確，隨著企業相繼完成2013年碳排放報告編制以及履約期的臨近，市場需求將逐步清晰。

4 建議與展望

為進一步推動上海碳排放交易市場建設運行，提出建議如下：

完善碳排放交易相關法律制度。建議根據交易機制運行中發現的困難與問題，健全市場交易和技術層面的制度規則，推進制定關于碳排放配額管理和交易的地方性法規，為交易機制的持續運行和發展提供法律保障。

引入符合規定的機構投資者。建議盡快引入具備相關市場知識水平、投資經驗，財務狀況及誠信記錄良好的機構投資者，增加市場流動性，通過市場發現和形成現階段相對合理的價格，發揮市場的配置資源作用。

研究制定市場調節措施。隨著第一個履約臨近，建議設計一定的市場調節措施，降低市場風險，保障交易機制平穩運行。

加強宣傳與合作。針對企業需求，強化培訓宣講，并開展長三角和周邊地區的相關合作和研究，逐步擴大上海碳排放交易機制的影響力和開放度。

寶山區公共機構節能工作通訊員隊伍宣告成立

為進一步加強寶山區公共機構節能工作隊伍建設，3月21日，寶山區公共機構節能工作通訊員隊伍宣告成立。來自區各機關、醫院、學校和派出所等單位百余名通訊員參加了成立大會。

會上，上海市機管局公共機構節能管理處張曉卯處長、《上海節能》雜志編輯，分別做了題為“上海市公共機構節能工作概況”和“稿件寫作技巧與應用”的專題講座，使大家進一步認清了節能工作形勢，增強了搞好通訊報道工作的責任感。

（施振華）