中國國家安全委員會的形成與發展

文/劉夢然

中國國家安全委員會的形成與發展

文/劉夢然

一、我國國家安全委員會的成立背景

我國成立“國安委”的工作是籌備許久、醞釀多時的。我國現已有諸多職能部門和相關機構涉及安全領域，如安全部、公安部、外交部等。但這些部門和機構的工作著力點是分散的，且相互溝通匱乏，呈現條塊分割的格局，缺乏集中的協調與指揮。當下成立“國安委”不僅用意在于協調各相關部門與機構，凝聚力量，更有現實背景：

（一）頂層設計以協調統籌全局。其中涉及國家安全和對外戰略的政府機構包括外交、國防、情報等部門，但多數時候，單一部門常受限于部門利益和缺乏格局意識而提出不全面的方案，無法更好、更全、更快地預防、應對危機，因此必須提高國家安全的協調層級。這樣才更利于統籌國內、國際兩個大局，制定維護國家安全的中長期頂層戰略，更快、更好、更全地預防、應對危機。

（二）維護國家經濟、軍事、外交安全的需要。2010年第二季度中國成為世界上僅次于美國的第二大經濟體，這種狀態下設立一個全面的維護國家經濟利益的安全機構是極為必要的；除了美國戰略中心的東移等傳統安全外，恐怖主義、網絡信息安全等非傳統安全均需應對，這都需要國家領導層整合軍事和行政等多方力量及時拿出決策；冷戰結束后面對美國直接遏制的更為復雜的國際形勢、如何鞏固黨的執政地位和保持國家的性質不改變，這也需要國家領導層根據形勢的走向作出判斷，拿出對策。

（三）我國創新國家治理的重要舉措。十八屆三中全會公報將設立國家安全委員會的內容安排在創新國家治理的部分，可見其本身就是創新國家治理的應有之義，是國家治理戰略的有機組成部分。

二、國外國家安全委員會概況

各國設立國家安全事務決策或協調部門成為了近幾十年來各國國家機構設置變動中的常見現象。這些部門機構有著相同或相近的職能，都對國家的重大政治和安全事務有著重要影響。

美俄之外，英國、法國、德國、日本、印度、巴基斯坦、以色列、澳大利亞等30多個國家設立了國家安全委員會或職能類似機構。因此，國家安全委員會不但是“大國標準配置”，還是多國在涉及處理內外安全問題時的“信賴之選”。但是，在權力范圍、構建形式及運行模式上有所差異。

（一）權力范圍。國家安全委員會按照其性質可分為協調機構、咨詢機構與領導機構3種。根據美國《國家安全法》而設立的安全委員會的主要職責是“幫助總統協調美國的軍事政策和外交政策”，在其設立與發展初期性質近似咨詢機構。尼克松時期，安全委員會權力擴大，甚至一些政府部門須總統國家安全事務助理指示行事；里根時期以后，安全委員會權力趨于穩定，主要負責擬定安全政策、協調安全體系、監督執行情況，向總統提出建議。以這種協調性質設立安全委員會的，還有吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦等國。俄羅斯、日本等國的安全委員會（安全會議）僅是總統或內閣提供參考建議的咨詢機構，而不是權力機構，負責在安全管理過程中，收集、整理、反饋信息，策劃、起草、擬定國家安全政策方針。改變安全信息零碎的現狀，為高層提供高質量的報告。上述兩種協調型、咨詢型安全委員會在法律上不具備決策權力，而伊朗、沙特、巴基斯坦等國的安全委員會則是總統（或國王、王儲）、總理、各部部長為成員，在國防與安全領域扮演著重要的角色，是最高領導機構。負責作出國家安全戰略的決定。

（二）構建形式。各國國家安全委員會的構建形式分為兩種：一種是十幾人至幾十人組成的會議型機構，這種性質的國安委規模較小，一般由國家安全委員會委員加秘書班子組成。另一種是由幾百人甚至成千上萬人組成的科層組織機構，這種性質的國安委規模較大，一般由安全委員會委員、秘書班子再加上所屬工作機構組成。通過分析可得，會議型委員會雖適合協調各方利益，卻在處理具體問題時有其致命短板。一個國家需要務實且執行力強的國安委來應對呈逐步專門化、常態化趨勢的國家安全問題。所以高層組織性質的“國安委”是各國發展轉型的趨勢。

（三）運行模式。各國國家安全委員會的運行模式可分為兩種：日常性的分級會議與針對具體事件的小組決策會議。以美國為例，在非緊急狀態下，國家安全委員會實行分級會議的形式針對國家安全的重大問題形成決策，即：最高國家安全會議（總統主持）、部長級安全會議（國家安全事務助理主持）、副部長級安全會議（國家安全事務副助理主持）。緊急狀態下，則成立小規模、高層次、反應迅速的“危機決策特別小組”，由總統直接選定的相關部門官員組成的小組成員進行危機治理。在俄羅斯，針對當前最主要的安全問題，總統每月主持召開一次聯邦安全會議，同時提出可行方案。組成俄聯邦安全會議的安全會議機關、跨部門委員會和科學委員會則定期召開分級會議。一旦具體到專門危機事件，安全會議還會成立一些臨時委員會跨部門協作。

三、我國國家安全委員會的職能定位

（一）我國國安委應具備的特點。

1.充分的授權。“國安委”提出的政策與建議應達到讓相關的部門充分信任的效果。“國安委”的多方協調等各種行動應該讓其他部門負責人了解。

2.廣泛的號召力。“國安委”的常務委員、委員應有足夠強的協調政策的能力,并且能將有關的職能部門和人員凝聚一起，以便于決定迅速有效實施。同時對主席提出獨立的建議。

3.精簡的機構設置。國家安全委員會成員的人數應限制在50名專職人員之內并且下屬機構數目應該控制。針對于不同的安全問題領域設置不同的職能機構。非特殊性的工作應交付國務院或其他機構來完成。

4.順暢的溝通機制。“國安委”應建立一種互動性強的溝通機制以便于滲透到工作中，從而使在關系到重大問題時可以參考各個部門的建議。

5.資深的工作經驗。組成“國安委”的人員素質應得到足夠的重視，必須是政治素質過硬且在政府工作中有充足經驗的人，了解他們的工作，善于處理同高級官員的關系。

6.強大的自我約束力。“國安委”成員應保持較高的政治警覺性，受到嚴格的職業約束，抗誘惑能力強，與外界媒體的接觸少。

（二）我國“國安委”應具備的職能。

1.治理整合功能。在我國的安全管理領域，由于安全理念的落后和治理能力不強，令出多門、職責交叉的現象嚴重。

首先，“國安委”應健全重大危機響應制度，通過建立“危機前責任劃分”制度、“預授權”制度，“危機后評估”制度、責任追究制度，最大可能地提升決策效率，保證危機下響應機制全面快速啟動。其次，“國安委”應明確劃分重大危機中的“前方指揮權”與“后方決策權”，建立一種前方后方相協調的指揮體系。最后，“國安委”應整合信息資源，逐步改善各相關職能機構、地方的信息碎片化、孤立化局面。

2.風險管理功能。近些年來，一些歐美國家相繼建立了系統的政府風險管理制度。并上升為國家戰略。在美國、英國，政府已開始實行對戰略風險的管理。而我國設立“國安委”以后可以對政府風險建設工作進行統一指導，對政府風險管理工作進行整體設計，把指導滲透到政府工作的全過程中。

3.戰略支持功能。“國安委”應轉變重大危機應對安全風險的遏制，制定與國民經濟和社會的發展結合的重大問題統籌規劃，并在“國安委”的領導下建立包括具有安全管理職責的中央領導在內的所有領導干部的崗位培訓制度、國家重大安全事件應急演練制度和加強重大安全管理中的評估制度設計。

當然，上述特點與職能只是借鑒各國“國安委”幾十年的發展與改革實踐總結得出的。而中國的“國安委”由于尚為新生事物，還未有實踐經驗，且一國的“國安委”是根據本國的內外實際作出大戰略的重要機構，對別國的有效經驗只能做有選擇揚棄的參考，而不能照搬照抄。

近年來，涉及國家安全的重大危機事件呈現多發和突發態勢，這些重大事件，往往事發突然，影響很大，對反應和處置的要求也越來越高，這就需要國家從整體上在第一時間作出快速反應。設立“國安委”，將會大大提高這種快捷有效的應對能力。習總書記明確指出，國家安全委員會主要職責是制定和實施國家安全戰略，推進國家安全法治建設，制定國家安全工作方針政策，研究解決國家安全工作中的重大問題。總之，成立“國安委”就是為了在安全戰略層面上提升決策能力、協調能力、反應能力、實施能力。“國安委”的成立恰逢其時，也正當其用。

（作者單位：北京師范大學）