論社會治理體制改革與改善民生

廖 文

(湖南師范大學 公共管理學院，湖南 長沙 410081)

目前，中國社會正經歷著歷史發展重要而劇烈的社會變遷。經濟體制改革使得社會物質相對豐富，人們生活水平不斷提高。與此同時，不得不注意到社會結構轉型所帶來的社會沖突的激化、社會貧富差距不斷拉大等社會問題。改善民生仍是黨和政府的重要任務。十八屆三中全會提出了創新社會治理體制的新觀點，體制改革的最終目標是“讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民”。以保障和改善民生為重點，推進社會治理體制創新，促進社會公平正義，保護人們尤其是弱勢群體的社會利益及利益表達權利，維護社會安全穩定，是社會體制改革的重要任務與目標。

一、社會治理體制改革是社會體制改革的重要內容

中國社會正從封閉的傳統農耕社會向開放的現代工業社會轉型，國家所有制結構出現了重大變化，從一元所有制結構向多元所有制結構轉變，社會流動愈趨頻繁、社會流動范圍不斷擴大，新的社會元素不斷涌現，同時也不斷產生新的社會問題。尤其是社會主義市場經濟體制的確立，取代了高度集中的計劃經濟體制，經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式日益多樣化，以計劃經濟體制和過去的權力構架為基礎的社會整合功能被削弱，以單位制為主的傳統社會治理模式越來越不適應社會結構的變化，在新的社會形勢下社會治理體制改革迫在眉睫。

一是政府職能正面臨重大轉變。從宏觀上來講，政府職能就是進行社會治理，政府職能的轉變就是要政府從管理理念、職能結構、工作重心、行為方式方法上進行重大轉變。歷史上任何時期面臨社會發生重大變化，為避免發生社會劇烈動蕩，維持社會穩定發展，都需要政府主動適應社會形勢進行社會治理模式的轉變。有學者從三元整合理論角度認為社會系統具有三級穩定性調節機制*李習彬：《社會系統運行理論與改革開放中的政府行為》，《中國人民大學學報》1995年第1期。：第一級是子系統、個體依據規范的自律與他律；第二級是由維護規范的專門機構(司法部門)對違規行為的校正，通常是以采取強制性懲罰性措施相威懾以遏制或減弱違規行為，以實際采取強制性措施懲罰已經發生的違規行為，消除其后果，并藉以避免或減少類似違規行為再次發生；第三級是靠對整個系統實施集中控制的管理者的行政手段干預，通常是在違規相當嚴重，僅靠第一、二級調節難以奏效的情況下，由集中控制管理機構采取更強有力的非常規措施，以保持或恢復秩序。除以上常規社會系統調節機制外，學者金觀濤用稱為超穩定機制的概念來解釋封建社會專制體制下的特殊穩定機制，即權力系統更替機制和變法機制[注]金觀濤：《在歷史的表象背后》，四川人民出版社1984年版。。權力系統更替機制是指通過集中控制權力系統(封建王朝)的更替使失效或低效的管理職能重生以恢復穩定的機制；變法機制則是指通過變法，增強規范的適應性以維護穩定的機制。金觀濤所說的變法機制，從現代社會的角度來看就是指社會體制改革。改革開放以來中國第一次社會體制改革，即是在上世紀70年代的經濟體制改革，政府職能適應了社會發生的巨大變化，政府政治統治職能讓位于經濟建設職能，政府不再是事無巨細一攬子統管，而是強調宏觀調控、微觀放開，對經濟社會事務的管理不再單純運用行政手段，而是綜合運用經濟、法律和行政手段。“非典”事件以及隨后發生的其他一系列社會事件引發了人們對以GDP為中心的發展觀的反思。隨后，黨的十六屆三中全會上明確提出了以人為本和科學發展觀，溫家寶在2004年的政府工作報告中指出：“各級政府要全面履行職能，在繼續搞好經濟調節、市場監管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能。”這是第二次政府轉型開始的重要標志。這兩次政府轉型都意味著“全能政府”正在變為“有限政府”，政府不再全面壟斷經濟社會資源，不再對一切經濟社會事務大包大攬，而是有所為有所不為，也標志著政府將不再獨自承擔社會治理的重任。隨著社會更進一步發生深刻變化，政府社會治理職能也將面臨著更重大的轉變。

二是社會生活更加多元化。經濟成分多元化、利益格局多元化、價值取向多元化、社會生活多元化、社會組織多元化、思想與政治理念多元化等充分證明了現代社會生活的多元化發展方向。經濟成分多元化是引發社會多元化的根本原因。改革開放促進中國所有制結構發生了重大變化，個體、私營等非公有制經濟得到長足發展，單一的公有制經濟轉變為多種經濟成分共同競爭、相互促進和補充的多元化格局，并直接導致了利益格局的多元化。隨著非公有制經濟的發展壯大，分化出了民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘于外資企業的管理技術人員、個體戶、私營企業主、中介組織的從業人員、自由職業者等新的社會階層，他們有著各自利益和不同需求，加之改革開放后經濟社會的發展、外來文化的沖擊、大眾傳媒的膨脹，使原本相對單一的社會價值觀念逐漸走向多元化。經濟成分、利益格局、價值取向的多元化，進一步使得我國社會生活和人們的思想觀念出現多樣、多變的特征。“全國一盤棋”的一元時代已不復存在，中國已經進入一個多元化的時代。

三是人口流動加劇促進了單位制管理體制趨于失效。在計劃經濟時代，以單位制和戶籍制為主體的社會治理體制，有效地控制了人口的流動。隨著改革開放和城市化進程的加速，戶籍管理制度和限制人口異地遷移的規定逐步松動，人口空間結構的穩定性被打破，大量的外來人口，尤其是農村剩余勞動力紛紛涌入城市，其中一部分變成在城市定居的常住人口，另外大部分人口則屬于臨時性的暫住人口。同時，在國有企業改革之后出現了大量下崗職工，以及之后新的就業體制同樣產生了大量的人戶分離的城市居民。農民工、下崗職工以及人戶分離的城市居民等等，共同構成了所謂的“城市流動人口”。大量的城市流動人口既沒有固定的工作單位，也沒有永久性的居所，處于不確定性的流動狀態中，成為社會人的一部分。他們成為了體制外人口，既無單位管理，戶口所在地及居住地的政府也無法對其實施有效管理。市場化體制也使得單位將承擔的大量社會管理和社會服務職能剝離出來，重新交付給社會，個人和單位之間由依附與被依附關系變成一種雙向選擇的契約性關系，單位對于許多人來說變成了一個單純的工作場所。這些人群中有相當一部分人處于“邊緣化”狀態，要么沒有工作單位，要么除了工作關系外與單位幾乎沒有什么聯系，很少參與公共事務和公共活動，政府也缺乏對其有效的行為約束與利益協調機制。與此同時，市場經濟催生出大量非公有制企業，傳統的單位不再是人們就業的唯一出路和生活資料的唯一來源。在這種情況下，單位在社會成員利益滿足方面的重要性相對下降，其他資源提供者的地位相對上升，社會成員不再單純依賴于單位，依賴于政府，這就意味著傳統體制中的政府絕對主導地位的動搖，因此必然要對所承擔的社會治理功能進行調整。

四是社會問題和社會事務日益增多。中國作為后發展國家，在不到一百年的時間內要完成工業化和城市化的雙重轉型，導致現代化過程中普遍出現的一些社會矛盾和問題集中出現。人口流動的加劇造成了社會的不穩定因素增多，犯罪率呈急劇增長態勢，并有職業化、集團化、有組織化和市場化運作等態勢[注]何增科：《論改革完善我國社會管理體制的必要性和意義——中國社會管理體制改革與社會工作發展研究之一》，《毛澤東鄧小平理論研究》2007年第8期。。隨著改革的不斷推進，我國的利益格局發生了變化，出現了利益重新分配中的不公平現象，尤其是收入分配領域，貧富收入差距、城鄉收入差距、地區收入差距以及行業收入差距進一步擴大，已經成為引發社會不滿情緒的主要原因之一。在經濟發展的同時，就業問題更加突出，大批下崗職工需要再就業、軍轉干部需要安置，再加上每年上千萬農村剩余勞動力需要轉移和幾百萬高校畢業生面臨找工作，給社會造成了巨大的就業壓力，成為影響社會穩定的潛在因素。此外，由于種種原因，目前我國弱勢群體的境況堪憂，大量工人尤其是農民工的合法權益得不到保障，生存艱難。同時，社會大轉型又導致新的社會公共事務大量產生，如行業管理、社會組織管理、社區管理、物業管理、互聯網管理等，同時引發了眾多新的社會問題，如信訪問題、“三無”農民、房屋拆遷、土地征用、城市地攤、物業糾紛以及網絡沉迷等，處理這些新的社會公共事務和解決這些新的社會問題，都需要有新的解決辦法*何增科：《論改革完善我國社會管理體制的必要性和意義——中國社會管理體制改革與社會工作發展研究之一》，《毛澤東鄧小平理論研究》2007年第8期。。

誠然，改革開放以來我國社會治理制度進行了一系列的改革探索，取得了顯著成效，在改革政府與社會關系方面邁出了較大步伐。但毋庸諱言，社會治理制度改革的總體進度還明顯滯后于經濟體制改革，其治理機制和治理方式還不能完全適應市場經濟發展和社會全面進步的要求，一些深層次、根本性的問題和矛盾依然沒有解決，而一些新的矛盾和問題又不斷涌現。可以說，在當前和今后的一段較長時期內，我國在經濟社會發展過程中所面臨的問題將會更加復雜、更為突出，改革計劃經濟體制下形成的社會治理模式，創新適合社會主義和諧社會需要的新模式，其任務顯得十分緊迫。社會治理體制改革是中國社會體制改革的重要組成部分。只有在黨的領導下，改革創新社會治理體制，整合和凝聚社會各方力量，形成社會治理合力，才能實現社會轉型時期社會整合和社會有效控制的目標。

二、社會治理體制改革是改善民生的重要手段

歷史經驗證明，社會轉型時期社會沖突和矛盾激化符合一般社會發展規律。若經濟增長并不帶來社會進步，社會弱勢群體將成為社會發展中的最大受害者和犧牲品，這不符合科學發展觀和社會和諧的基本要義。要推進以改善民生為重點的社會建設，其中之意就是要推進社會治理體制改革，提高社會治理能力，正確處理和化解社會沖突，解決社會問題，促進社會公平正義，使社會弱勢群體能共享社會發展的成果。

一是改善民生需要轉變政府治理方式。政府職能無限膨脹必然導致政府公共服務職能的“越位”和“錯位”。一方面，在公共服務上政府包攬了企業和市場能夠處理的事，雖然政企改革開展多年，但地方政府仍然習慣于用行政手段介入市場、介入企業決策，公私角色混淆，與企業、市場分工不清；另一方面，長期以來受“官本位”的思維定勢和以“經濟建設為中心”的路線驅動，政府把政治統治職能和經濟發展職能作為最主要的職能凸現出來，卻把社會管理職能放在次要位置。隨著社會主要矛盾的變化，在社會分化為公共領域與私人領域的過程中，政府治理方式需要轉變為對社會領域的管理職能和提供公共產品與服務。傳統公共服務供給對象的排斥性導致了政府公共服務的不公正。中國社會結構呈現碎片化和積聚化兩種相反卻并行不悖的發展趨勢，并形成了多元化的利益群體。其中由社會主流輿論和知識精英階層構成的強勢群體占據著絕對的社會資源和話語權，甚至影響著政府公共服務供給的公正性和平等性。而被排斥在邊緣的、處于不利地位的弱勢群體，他們的利益要求只能通過體制外的渠道微弱地表達。近期“城鄉統一”的戶籍制度改革即將實施，將是改善民生的重大利好信息。然而戶籍制度改革并不必然帶來對農村人口的公正待遇，仍需要通過轉變政府社會治理方式，逐步將依附于戶籍中的各種特權利益剝離，保障社會弱勢群體在教育、就業、身份、公共財政、公共服務等方面獲得公正的待遇與利益。

二是改善民生需要激發社會組織活力。中國傳統社會結構中，國家政府、公民社會和市場三大部門，國家政府占有特別突出的優勢，公民社會發育程度很低。這種政府主導型的社會結構加上傳統的計劃經濟體制導致了我國目前依然存在“單位化”的社會保障體系、政府高度集權的城市管理制度和“統包統配”的就業制度。“單位化”的社會保障體系使社區和第三部門的社會保障和服務功能缺失；政府高度集權的城市管理制度使城市基層組織——街道和居委會的職能只是“以政治為中心”的政府職能的延伸，而不是發展經濟和社會服務，社區建設和第三部門的發展缺乏基本的動力和適宜的制度環境；而“統包統配”的就業制度使絕大部分城市勞動力按照國家的統一計劃流向第二產業，社會服務從業人員比重極低，社區服務業和民間部門的勞動力資源短缺。這些因素導致了社區就業和第三部門就業長期以來在我國沒有得到發展。而隨著產業結構的調整和社會結構的轉型，人們的社會需求越來越多樣化，而政府官僚機構已經無力承擔所有的社會公共服務功能[注]錢再見：《失業弱勢群體及其社會支持研究》，南京師范大學出版社2006年版。。在這樣的背景下，中國社會組織在政府的質疑中得到了一定的發展。社會組織流動性好、快捷而靈活的比較優勢逐步顯現。通過運用相對的靈活性與能動性迅速采取行動，社會組織已經能夠規劃行動方案，獲取新的優勢，動員公眾意見。社會組織在社會生活中承接了部分轉型時期政府剝離出來的社會管理事務，特別是對弱勢群體的社會支持功能，起到了重要的社會治理作用。更進一步激發社會組織活力，倡導志愿精神，為弱勢群體提供更好的社會服務與社會保障，提供有力的精神支持和情感支持，將是改善民生的重要一環。

三是改善民生就是要化解社會矛盾。隨著市場經濟體制的確立和改革的進一步深化，社會時代中心從圍繞意識形態問題的階級斗爭、禁欲主義轉向普遍現實感，以人為本的基本理念逐漸擴散，社會成員個性意識、財產意識和維權意識被喚醒，人們更加關注自身的經濟利益，注重現實生活的質量問題。社會成員的行為取向逐漸擯棄以往禁欲主義以及烏托邦式的理想主義，轉向利益取向的務實主義，民生需求取代了政治訴求的中心地位[注]吳忠民：《中國改革進程中的重大社會矛盾問題》，中共中央黨校出版社2011年版。。在改革進程中，基礎民生問題的改善明顯滯后于經濟發展，社會矛盾絕大多數源自于民生問題。有研究指出，公眾認為最為突出的社會問題是物價、看病、收入差距、失業、住房、腐敗、養老保障等問題，當前主要的社會群體利益沖突聚焦于貧富矛盾和干群沖突[注]李培林：《當代中國民生》，社會科學文獻出版社2010年版。。改善民生即是要保障全體社會成員尤其是弱勢群體共享社會發展成果的公正性，這也是社會主義發展的基本宗旨。當前社會進步的成果由強勢群體來享受或優先享受，而社會改革的絕大部分成本卻由弱勢群體來承擔，利益共享問題正是當前社會矛盾的根本所在。為此，需要確立平等與公平的發展理念，并將這種理念落實到具體的制度安排中去[注]黃玉：《社會矛盾化解研究》，黑龍江人民出版社2011年版。。化解社會矛盾，就是要妥善處理各方面的利益關系，特別要在公共政策上為弱勢群體提供制度性保障，以維護他們的基本生活狀態和基本權利。只有做到了這一點，才能使絕大多數社會成員受益，實現真正意義上的發展。

四是改善民生需要保障公共安全。公共安全既是民生問題的基本要義之一，也是解決民生問題的重要環境保障。隨著社會環境和自然環境的變化，公共安全問題的誘因日益多樣化。自然災害、生產安全事故、群體性事件、犯罪等傳統安全因素引發的公共安全問題仍然存在并有加劇趨勢，同時，食品藥品安全、環境資源安全、經濟安全、交通安全以及民族分裂主義等非傳統因素引發的公共安全問題不斷涌現。公共安全問題危害的廣度和深度不斷擴大，比如毒奶粉事件的受害嬰幼兒人數就高達29.4萬人[注]劉圣漢：《應急管理學》，中國礦業大學出版社2009年版。，毒大米涉及到數個省份和地區。相對落后的農村地區成為假冒偽劣食品的主要市場，是校車安全問題的高發區，農村公共安全防治相當薄弱。公共安全狀況和老百姓日常生活、工作、學習緊密相連，沒有安全的生活環境，民生就失去了基石。尤其對于弱勢群體來說更是如此，弱勢群體由于抵御公共安全危害的能力較弱，容易成為公共安全危害的高發地帶，成為公共安全危害的最大受害者。面對錯綜復雜的公共安全形勢，需要牢固樹立“民生至上、民安為本”理念，整個社會提高駕馭公共安全局勢的能力、處置突發事件的能力、為經濟社會發展服務的能力，強化公共安全建設。

三、推進以改善民生為價值取向的社會治理體制改革

十八屆三中全會報告指出，創新社會治體制改革要著眼于最廣大人民的根本利益。從民生的角度出發，社會治理體制改革更是需要從創新社會治理方式、激發社會組織活力、創新化解社會矛盾體制、健全公共安全體系等方面入手保障弱勢群體的生存權利和根本利益。

一是創新政府社會治理方式。社會治理方式的轉變目標在于實現政府治理、社會自我調節、居民自治的良性互動。從改善民生的價值而言，就是保證這種良性互動處于一種公平公正的制度框架環境之下，其中政府的職能轉變為保障公共服務的公平公正。因此，制度是社會運行的基本框架。從民生角度出發，可以從以下方面進行社會治理體制改革。規范財政轉移支付制度，加大對農村和農業的支持力度，逐步取消農業稅和其他一切不合理收費，補貼生產者；重點投入對農村人口的基本公共產品和服務，如公共衛生、基本醫療、基礎教育、計劃生育、農業技能、基礎設施等。廢除戶籍制度，確保農民擁有與城市人口平等的發展機會和享受同等的公共服務水平，提供法律和傳媒工具保護農民工的基本權益；完善社會保障與社會福利制度，保障弱勢群體在政治上享有與強勢群體同等的權益訴求的機會，保證在經濟上有平等參與競爭的機會，針對失業、殘障、老弱等喪失生活權利者要給予救助、醫保、住房等方面的基本保障；提供發展性的社會政策和服務制度，如通過有效的再就業政策使失業下崗人員重返恰當的工作崗位，通過扶貧政策幫助貧困的居民緩解、擺脫貧困，使弱勢群體真正擺脫社會排斥的困境，回歸社會主流。

二是激發社會組織活力。在當前社會組織發展還不夠壯大的前提下，培育社會組織是十分重要的環節，政策上的優惠是一種重要方式。由于各種類型的合作社是一種互助性質的，不以盈利為目的的組織，因而各國政府往往采用各種優惠政策特別是優惠的稅收政策予以支持，通過減稅、低稅或免稅的政策來促進合作社的發展[注]李明：《弱勢群體利益維護研究》，中南大學出版社2008年版。。美國、加拿大、日本等國家都此類優惠政策。同時社會組織也需要財政上的資助。很多西方國家的政府給予農民合作社財政上的資助內容是很廣泛的，如政府的增款、補貼、貸款、擔保、投資、訂貨合同、轉讓土地及建筑物等，實際上都是對農民合作社的支持。如德國、意大利等國家有此類措施，使合作社在市場競爭中處于有利地位，避免了遭受壟斷企業排擠的厄運，對合作社的發展起到了重要的作用*李明：《弱勢群體利益維護研究》，中南大學出版社2008年版。。在中國缺乏自發地、制度化地組織起來的文化傳統，加之客觀環境政策的制約，社會組織發展緩慢。因此，在中國要在肯定社會組織在社會治理中的重要作用，消除對社會組織的質疑的條件下，加快社會組織立法進程，采取政府積極支持、引導和幫助的方式，促進社會組織發展。同時，要放寬社會組織活動領域限制，使社會組織活躍在社會生活的各個領域，包括弱勢群體經濟合作組織、利益表達組織等，從而激發社會組織的活力促進改善民生。

三是創新化解社會矛盾體制。對于典型低收入群體來說，其社會矛盾的根源也在于收入分配不公，改善民生最根本的途徑也就在于促進分配公正，提高弱勢群體的收入。要做到這一點，以下方法可以采納，例如，可以運用稅收調節手段來調節高低收入的差距。通過一定的所得稅起征點和起征點上的累進征收率，對不同程度的高收入者征收稅賦。累進所得稅的起征點和累進稅率要合理，累進所得稅的起征點和累進點隨著高收入與低收入的差距的變化而變動，體現公平原則，達到能夠最廣泛調動人民生產積極性的目的。可以而且也應當建立全面系統的社會保障體系。全國工資總額占GDP之比重不增反降，表明國民財富在初次分配中處于一種失衡狀態。作為實現國家最主要的再分配手段，社會保障國家財政中的所占比重仍嚴重偏低。因此，迫切需要加快建立和完善我國社會保障體系。社會保障既保障了社會弱勢群體的基本生存權，也體現了對貧富差距的調劑。這種調劑將盡可能使全社會成員有平等的發展機會以保證社會合理流動和良性運行。此外，還應大力引導和塑造社會中人人平等、相互關心的精神和氛圍。既要運用行政的、經濟的、法律的手段，實行第二次分配，更要通過形成一種新的公平理想，通過福利協會、慈善機構、愛心工程等形式，喚起人們友愛互助的精神，達到第三次收入分配的均衡。總之，為了實現社會和諧，就必須實現社會公平，保證平等發展，就要不斷努力提供相關的制度體系、保障體系和思想道德體系[注]黃玉：《社會矛盾化解研究》，黑龍江人民出版社2011年版。。

四是健全公共安全體系。社會進入到發展型社會的新階段，發展性壓力集中體現出來；社會正處于一個社會矛盾凸顯、社會問題高發、社會風險增多的階段。同時，社會公共安全也面臨著諸如恐怖主義、民族分離主義以及其他不法分子活動的挑戰和問題，城鄉社會的公共安全凸顯出隱蔽性、突發性和脆弱性。需要從加強社會治安防控體系建設，嚴厲打擊各類刑事犯罪；改進和加強社會管理服務工作；規范和加強公安隊伍建設；完善火災防災體系、交通安全體系、食品藥品安全體系、公共衛生安全體系；加強公共安全應急管理機制建設。牢固樹立“民生至上、民安為本”理念，堅持預防為主、調解優先原則，立足基層，全力維護社會安全穩定。