政治資源配置與民主政治建設*——達爾政治資源配置與民主政治相關性分析的啟示

陳文新

（鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450001）

羅伯特·A·達爾是當代西方多元民主理論的集大成者。達爾的研究領域非常廣泛，但多元主義民主是其一生孜孜不倦的學術追求。中國學界在翻譯和介紹達爾學術著作的基礎上，對其構建的多元民主理論已經進行了系統的研究和總結。本文研究的出發點不是贅述達爾的多元民主理論，而是重點關注達爾在敘述和構建其民主理論時經常使用的一個概念——政治資源。我們認為，政治資源是達爾在敘述和構建其民主理論時使用比較頻繁的一個分析變量，他以政治資源范疇作為一個重要的觀測點，詳細深入地探討了政治資源的配置與民主政治之間的關系，并在此基礎上提出構建民主的基礎。本文試圖結合達爾的主要著作，較為系統深入地梳理和總結達爾關于政治資源配置與民主政治相關性的理論，從而探討達爾政治理論對于當前中國政治建設的現實意義。

一、民主政治的分析起點：政治資源范疇

當代西方政治文化研究的著名學者白魯迅在《美國政治科學評論》 中曾經說過，“當達爾討論民主問題時，所有人都應該洗耳恭聽。”由此可見，達爾民主理論的價值所在和重要影響力。在浩瀚的民主理論中，達爾的民主理論獨樹一幟，令人耳目一新。不同于以往民主理論的是，達爾并沒有停留在對民主的抽象思辨上，他不是單純地談論規范意義上的民主，而是從資本主義國家的現實出發，談經驗層面和現實意義上的民主，主張對民主進行量化考核，從而使民主更富有現實感和生動性。達爾在批判過去民主理論的基礎上，提出現實民主的實現需要一定的條件，這些條件包括：選舉產生的官員、自由、公平、定期的選舉；表達自由；多種信息來源；社團自治；包容性的公民權。［1］（p73）在這些制度和條件中，普選權是最重要的。在達爾看來，民主有一個內在的道德判斷即平等，普選權的平等分配是形成政治民主的重要條件，而普選權是最重要的政治資源。這樣，在探討民主和政治平等時，達爾提出了一個很重要的分析范疇——政治資源。

其實，政治資源概念并非達爾首創。20 世紀50年代西方行為主義政治學家經常使用政治資源概念。西方行為主義政治學認為政治是一種關于社會價值物權威性分配的決策活動，政治體系存在的前提是必須擁有和掌握一定的政治資源，并且，政治體系掌控的資源數量與質量往往影響到政治效能的發揮。這樣，在政治分析中，政治資源概念往往被行為主義政治學家頻繁使用。其中，達爾對政治資源的運用最廣泛，其關于政治資源的理論也最系統。達爾是如何界定政治資源的呢？ 在較早的著作《現代政治分析》中，達爾認為，政治資源是一個人可用于影響他人行為的手段，政治資源包括金錢、信息、食物、武力威脅、職業、友誼、社會地位、立法權、投票以及形形色色的其他東西。［2］（p47）在《論民主》一書中，達爾說：“政治資源包括一個人或者一個集團所獲取的能夠直接或間接影響他人行為的任何東西。”［1］（p186）他認為，許多東西：軍隊、武器、金錢、健康、商品和服務、生產性資源、收入地位、榮譽、魅力、威望、信息、知識、教育、聯絡、通信媒介、組織、職務、投票權等都可以轉化為政治資源。在后來的著作《論政治平等》中，達爾再次重申了對政治資源的理解：政治資源包括金錢、信息、時間、理解、武力威脅、社會地位等，其中，最明顯的是投票權。［3］（p35）

從達爾對政治資源概念的描述和理解來看，至少有三點值得我們注意：第一，達爾主要從廣泛意義上使用政治資源概念。達爾所理解的政治資源概念是一個具有“匯聚”功能和具有很強的包容性的范疇。第二，達爾主要從兩個層面談政治資源，即分別從國家（政治體系）和公民社會兩個層面理解政治資源。政治資源的主體不同，政治資源的內容體系有所不同。從國家層面來看，達爾將權力、軍隊、生產性資源等視為政治資源；從公民社會層面，他主要把權利尤其是投票權等作為政治資源。第三，達爾注意到了潛在的政治資源與實際的政治資源的差異。達爾認為，由于利用資源的方式不同，擁有相同數量資源的人施加的影響力程度也有所不同，“一個有錢人可能收藏油畫，也可以招攬政治人物，”［4］（p299）前者的金錢收藏油畫，只是個人喜好行為，對政治沒有影響，自然不是政治資源，而后者的網羅政客實際上意味著金錢為政治主體的政治活動服務從而成為政治資源。

二、民主參與的前提：政治資源的擁有

民主的一個重要體現是政治參與。在達爾的民主理論中，競爭和參與是民主最重要兩個層面。而人們要進行政治參與，必須擁有一定的政治資源。政治資源的擁有以及數量的多少直接影響人們的政治參與以及結果。達爾把政治資源范疇運用到政治參與的實證分析中。達爾在其經典著作《誰統治？ 》中以美國紐黑文市為例，詳細探討了在一個城市的政治權力運作、政治民主決策過程中，城市各個群體對政治決策的參與和影響。

首先，達爾把紐黑文市的政治參與群體進行了分類，并對各個階層政治資源擁有情況進行了考察。在紐黑文市早期的公共職位分配中，貴族階層幾乎享有特權。貴族階層擁有的政治資源主要有：財富、社會地位、教育以及對公共職位的壟斷以及社會名望等。隨著制造業的發展，新興的企業家群體使城市中財富和社會地位這兩種重要政治資源之間發生了某種分離，隨著世襲政治走向選舉政治，人數上的劣勢使貴族和企業家群體逐漸淡出公眾視線。前平民階層最大的政治資源是人數上的優勢，人數上的優勢可以轉化為選票的優勢。而新興社會名流擁有金錢和社會地位、具有商業權威、相互接觸頻繁、擁有社會媒體等，從而在政治資源占有上形成一定優勢，但他們人數較少、難以達成一致意見。總體上，隨著紐黑文市的歷史發展，政治資源逐漸碎片化，傳統的精英統治已經結束，一個由許多不同階層領導者主導的系統，各自以不同的方式將政治資源組合起來，形成一種多元主義政體。

其次，達爾進一步分析了社會各個階層如何運用掌握的政治資源進行政治參與。通過考察紐黑文市的政治提名、城市重建、公共教育三個主要領域的決策過程，達爾發現，在政治提名領域，除了極少數次級領導者試圖挑戰高層領導者之外，大多數次級領導者都同意讓少數高層領導者對提名進行協商并最終做出決定。在城市重建領域，城市重建項目中的主動權更多地取決于政府官員而非個人或團體。在公共教育領域，少數領導對教育資源的分配有直接的影響，但家長和教師通過運用投票權這樣的政治資源對在任的官員也施加了一定的影響。由于掌握的資源不同，各個階層、團體各自擁有在特定專屬領域的影響力，而在其他領域則很少或沒有影響力。例如，工商業社會名流對城市重建較有發言權，也最關心城市重建，但是對教育和政黨提名不太活躍，影響也較小。

最后，通過對紐黑文市的考察，達爾把政治參與和政治資源之間的關系大致歸結為以下幾種結果：第一，一般公民的政治參與數量和種類，隨著其可運用的資源的多寡而變動。例如：在收入、教育程度愈高的公民，愈經常進行政治參與。第二，社會地位較高者的參與數量，隨著不同參與類別而有所變動。第三，社會經濟地位越高，政治信心越強，政治參與的積極性越高。第四，議題不同，公民政治參與不同，公民往往選擇自己感興趣的領域介入政治。即使有些公民富有政治資源，但他也有可能不愿參與自己不感興趣的領域。“只有期望決策能夠為自己，或者為那些具有強烈認同感的人帶來重要而直接后果的公民，才會嘗試去影響結果。”［4］（p326）第五，不同類型的政治資源對政治參與沒有可比較性，達爾承認擁有巨額財富的人，不一定比那些社會地位高或具有最高知名度的人擁有更大的政治影響力。因此，在分析某個群體運用政治資源進行政治參與時，必須對許多相關因素進行綜合分析。

三、民主政治的實現：政治資源的平等分配

在現實中，如何實現接近或實現政治民主？ 達爾指出，在多大程度上，獲得政治平等和民主，取決于擁有政治資源如何分配，以及為了達到某人的目標而使用這些資源的意愿。［3］（p79）因此，政治民主重要實現途徑是政治資源的相對平等的分配。達爾認為，政治資源在不同的政治體系中都是不平等分配的，但不平等的程度卻隨體系和社會而異。政治資源在社會體系中的不平等分配主要有兩種：累積性的和分散性的。達爾假定，一個政治體系中的每一個人都根據其在社會最重要的政治資源上占有的相對地位來排列，如果每個人的相對地位相同，從而形成一種完整的相互關聯，資源的不平等就會是累積性的。如果每個人在某個等級序列中的地位與另一等級序列無關，資源的不平等就會是彌散性的。［2］（p96）按照達爾的描述，在彌散性不平等的政治系統中，權力、財富、社會聲望等關鍵性資源在一定程度上是分離的，每個群體都能通過擁有一定的政治資源來維護自己的利益，任何一個群體不可能完全壟斷性占有所有的政治資源。而累積性不平等相反，社會群體關于政治資源的占有往往會形成資源的疊加效應，人們對某一種資源擁有的越多，會導致對其他資源的進一步占有，缺少關鍵性政治資源的社會弱勢群體同時不能通過其他資源進行彌補。達爾進一步指出，沒有一種社會類型是純粹的累積性不平等或彌散性不平等，隨著人類政治文明的進程，政治資源的分配越來越趨向分散，政治不平等逐漸減少。

如何實現政治資源的平等分配，保證民主的實現？ 解決政治資源不平等分配是至少保證關鍵性的政治資源如投票權能平等地在公民之間分配，但選票只是一種政治資源，政治資源是一個綜合的資源體系。同時，許多社會資源又可以轉化為政治資源。因此，對一種或兩種關鍵性政治資源進行平等分配并不一定能夠促進政治平等的實現。為此，達爾認為，應該對政治資源的分配設置上限和下限。通過對社會資源設立對全體公民都適用的最低限度，例如，免費的義務教育以及基本工資，所有公民都可以保證得到最低限度的政治資源。而對于那些潛在的政治資源如金錢等經濟財富的政治影響則設立最高限度，如對競選資金的限制。［5］（p151）因此，實現民主的一個主要條件是政治資源分配的分散性，最好的情況是政府和社會的各種利益集團分散都占有一定的資源，“一個MDP（現代動態多元國家）社會的特征是政治資源的分散，比如金錢、知識、地位以及參加組織；戰略地位的分散，尤其是經濟的、科學的、教育的以及文化事務；商談地位的分散，既有公開的，也有隱蔽的，涉及經濟事務、科學、交流、教育以及其他方面。”［6］（p348）資源占有的分散性，使政府每個經濟主體都占有一定的經濟資源，以致于任何社會集團，包括政府，都不能實現對政治資源的壟斷。［7］（p60）

四、資本主義民主困境的破解：重新分配政治資源

達爾認為，多元民主社會是以利益多元為基礎的，由于利益的多元化，各種組織、政黨、社會團體等都形成了各自的利益集團，利益集團的活動影響到國家公共政策的制定，當代西方社會的政治體系是一個多元的體系，多元政治團體的存在和影響形成多元民主格局，而多元民主格局正是當代西方資本主義民主的新形式，美國就是多元民主的典范和優等生。在后來的研究中，達爾甚至用“多頭政體”和“多元統治”來表征西方的政治民主，而被視為“多頭政體”的國家主要集中于當代西方資本主義國家。二戰之后的20年間，達爾對西方多元社會政治格局的分析在學術界產生了深刻的影響，達爾倡導的多元民主為世人津津樂道。然而，20 世紀70年代之后，由于資本主義的政治丑聞和社會問題的頻繁發生，資本主義多元民主遭遇危機，達爾所設想的多元力量相互制衡局面并沒有持續出現，各個多元力量之間出現嚴重失衡，資本主義國家的政治決策反倒被少數資源雄厚的利益集團和經濟財團所控制，資源越來越集中于少數集團之中，公民意識被扭曲，公共政策被操縱。理論的失真使達爾的多元民主理論陷于困境。為此，達爾不得不承認市場資本主義存在的弊端，他指出，市場資本主義帶來的資源不平等已經造成了公民中嚴重的政治不平等。“由于政治資源的不平等，一些公民比另一些公民對政府的政策、決策和行為有更多的影響。”［1］（p186）達爾由此斷定，“只要政治資源上的巨大不平等急需存在，民主多元主義也就不能達到大規模民主的可能性。”［5］（p110）要破解資本主義多元民主的缺陷，必須重新分配政治資源，減少政治不平等。

五、達爾政治資源配置與民主政治相關性分析的當代啟示

雖然，達爾的研究主要以西方發達國家尤其是當代美國政治經濟社會發展現實為藍本，但其政治資源理論與民主政治相關性的分析和探討對當代中國民主政治建設具有重要的現實意義。

第一，達爾的研究提醒我們，民主政治與政治資源密切相關。自人類民主政治的實踐以來，人們就不斷地從不同的視角去認識和解讀民主政治。時至今日，關于民主政治的著作汗牛充棟，也形成了形形色色的民主流派。學界也從不同的角度對民主進行了梳理和分類。如果從研究的視野來看，民主大致上可以分為宏觀、中觀和微觀三個基本層次，宏觀意義上的民主往往指民主的制度框架和頂層設計，中觀意義上的民主往往指民主的運行機制，而微觀意義上的民主往往指民主的基礎或必要條件。依照上述對民主層次的界定，達爾的民主理論的重點主要集中在民主的條件和基礎上。眾所周知，宏觀的政治生活是以微觀層面的政治主體、政治行為、政治活動為基礎的。達爾闡述其民主理論時，并不是直接構建宏觀的民主理論，而是著重考察民主的微觀基礎，分析民主成立的具體條件。在這些條件中，政治資源是一個關鍵變量，政治資源的配置往往形成不同的政治形態。在專制政體中，政治資源的配置往往呈高度累積性特征，即政治資源主要由統治階級壟斷，而在民主政體中，政治資源的配置具有一定的分散性。人類社會由專制走向民主、由野蠻走向文明，正是政治資源的配置逐步合理和科學的過程。迄今為止，人類社會先后產生了三種民主政治形態：西方古典民主政治、資本主義民主政治以及社會主義民主政治。但是，無論哪一種民主政治的形成都和政治資源配置的不斷優化密切相關，經濟發展需要優化經濟資源配置一樣，微觀層面的政治資源的配置是民主形態的更替和民主政治的成長的基礎。從這個意義上講，政治資源的優化配置是民主政治的前提和要求，

第二，更重要的是，總結和梳理達爾關于政治資源配置和民主政治相關性的理論，并非無的放失，而是可以站在新時期政治建設的高度上，為推動當代中國民主政治的發展提供一種新的路徑。民主政治建設是當代中國政治發展的重要內容，也是題中應有之義。中國共產黨十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，民主政治建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。改革開放以來，中國民主政治建設無論是在制度構建還是機制選擇上都取得了一系列成就，社會主義民主制度更加完善，民主形式更加豐富，社會主義民主政治建設取得的重大成就，在實踐中成功開辟了一條中國特色社會主義政治發展道路。但我們也必須看到，進入新世紀新時期以來，社會結構的不斷分化和復雜化，社會利益格局趨向復雜化，在現實經濟生活中存在著種種不公正、不和諧的現象，社會成員在政治資源占有上的差異日益顯著，個人收入之間的差距拉大，出現了令人擔憂和警惕的現象，強勢群體和弱勢群體逐漸形成，社會沖突趨于頻繁。如何在已有政治發展成果的基礎上繼續深化改革，繼續推動中國民主政治建設的進程？ 這是深化改革時期在理論上亟需破解的難題。為此，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“發展社會主義民主政治，必須以保證人民當家作主為根本，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層自治制度，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，充分發揮我國社會主義制度優越性。”無疑，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中對于民主政治建設的上述闡述是新時期繼續推進民主政治建設的指導性意見。如何貫徹和落實《決定》的意見，還需要理論界進行解讀和思考，為實踐中的民主政治建設提供具體策略。達爾的理論有助于我們從政治資源配置的角度思考當代中國的民主政治建設問題。深化改革時期，中國民主政治發展之路，必須推進政治資源的優化配置。無論是民主政治建設的頂層設計還是現實舉措，當代中國的民主政治建設必須建立在政治資源優化配置的基礎之上。

［1］〔美〕羅伯特·A·達爾.論民主［M］.北京:中國人民大學出版社，2012.

［2］〔美〕羅伯特·A·達爾.現代政治分析［M］.上海:上海譯文出版社，1987.

［3］〔美〕羅伯特·A·達爾.論政治平等［M］.上海:上海人民出版社，2010.

［4］〔美〕羅伯特·A·達爾.誰統治:一個美國城市的民主和權力［M］.南京:江蘇人民出版社，2011.

［5］〔美〕羅伯特·A·達爾.多元主義民主的困境［M］.長春:吉林人民出版社，2006.

［6］〔美〕羅伯特·A·達爾.民主及其批評者［M］.長春:吉林人民出版社，2006.

［7］〔美〕羅伯特·A·達爾.多頭政體［M］.北京:商務印書館，2003.