套牢、尋租與怠政：我國信訪制度的制度經濟學分析

楊宏力

(聊城大學 商學院，山東 聊城 252059)

一、引言

改革開放以來，中國社會的迅速轉型和體制轉軌不但給人們帶來了巨大的觀念沖擊也使社會利益格局發生了重大調整，這種快速調整使得制度架構難以短期內與之較好地磨合，從而引發了各類社會矛盾，而這些矛盾又因各項社會事業改革的深入進行而持續積聚和蔓延，形成了一波波的信訪洪流。信訪洪流對于國家政權的沖擊和對社會穩定局勢的擾動使得政府不得不將其作為一個嚴肅的政治問題來看待，并采取一定措施予以反應。這種反應在制度體系上主要體現為《信訪條例》的出臺與修訂，在組織上體現為各級信訪機構的成立與級別的不斷提升和權限的不斷強化。從社會穩定、經濟發展的角度講，政府的這些反應無疑是正確且必要的，但問題在于，政府的這些努力似乎績效并不顯著，信訪案件的數量沒有減少而持續在高位運行，信訪領域大量的人財物力的投入沒有明顯提高信訪糾紛的化解率，“進京訪”、“越級訪”、“集體訪”、“重復訪”等越來越多，我國的信訪出現了越治越亂、越治越多的局面，信訪工作人員不勝其累，地方財政信訪支出不堪其重，地方官員信訪壓力不勝其大。信訪亂局引發我們對我國現行信訪制度的思考：這種低投入產出比是緣于信訪制度設計的缺陷還是制度實施機制的不完善？信訪領域現象背后的真相是什么？如何才能走出有信訪卻難上訪的“信訪悖論”？[注]張海波、童星：《社會管理創新與信訪制度改革》，《天津社會科學》2012年第3期。

需要指出的是，本文中涉及的一些概念均有明確指涉。具體而言，本文所言“上訪”主要針對上訪者到首都國務院及各大部委駐地的信訪活動，即“進京訪”。所揭示的問題也主要針對進京訪而提出，但這種分析對于上訪者到省級政府等機構的上訪同樣適用。另外，基于對信訪實踐的了解，本文中明確采用了“截訪”和“接訪”兩個概念來表述地方政府的不同行為：“截訪”指地方政府出于減少信訪登記量等考慮在上訪戶未到達上訪地做信訪登記之前制止其上訪行為；而“接訪”本意指領導和有關部門“接待來訪”，但在信訪實踐中多數情況下指稱的是地方政府在上訪戶已做信訪登記的情況下按照上級部門通知將上訪戶接回。這是兩個不同的概念，但在信訪研究中常被混淆使用，甚至有人采用“劫訪”的說法，這顯然是不科學的。

二、文獻回顧

圍繞信訪進行檢索，在可查詢的范圍內，1979年以來共有2萬5千余篇文獻，且超過90%的文獻發表于2005年新《信訪條例》頒布之后，尤其是2006-2011年間，每年穩定在3000篇左右，說明在這6年中，信訪問題成為學界和媒體持續關注的熱點問題。這些成果涵蓋信訪問題的各個方面，有信訪制度的歷史考察，有信訪制度的國際比較，有信訪制度的績效分析，也有對信訪制度成本收益的計量，還有眾多作者討論信訪制度的改革完善與制度的存廢。本文致力于揭示我國現行信訪制度的設計缺陷，并試圖探尋可能的完善措施?；诖耍狙芯繉扔形墨I進行有針對性的甄選。通過對搜集到的文獻進行梳理發現，研究者們對于現行信訪制度缺陷的解讀基本集中于如下幾方面：

一是信訪制度功能定位偏離說。此種觀點的持有者(應星，2004；于建嶸，2010；秦后國，2011)一般將信訪制度的功能定位為“民意表達”、“權力監督”、“權利救濟”、“社會穩定”等功能，認為目前的信訪制度已經成為一種中國特色的權利救濟制度，偏離了其信息傳遞的主體功能。[注]于建嶸：《信訪綜合癥背后的潛規則》，《理論參考》2010年第8期；秦后國：《論我國信訪制度的困境及其完善》，《社會主義研究》2010年第5期。

二是信訪組織體系設計缺陷說。研究者們認為(于建嶸，2005；李俊，2005；童星，2012)目前的信訪組織體系設計存在嚴重缺陷，具體表現為信訪組織系統的龐大與效率不彰，我們建立了一個自上而下遍及立法、行政、司法各個部門接受投訴并解決糾紛的制度系統卻沒有取得好的制度效能。[注]李?。骸段覈旁L制度的成本收益分析》，《南京社會科學》2005年第5期；童星：《完善信訪制度推進政務公開》，《南京大學學報》2012年第2期。

三是損害司法權威說。研究者們(陳繼清，2006；胡元梓，2011；姬亞平，2012)通過法理分析指出，當前的信訪制度體現了“官本位”的政治權威主義價值觀，導致人們觀念中“人治”對“法治”的替代，把信訪看成了優于其它行政救濟甚至司法救濟的一種權利救濟方式，公民“信訪不信法”，而且在信訪案件的處理中存在政治權力對司法的僭越。[注]胡元梓：《中國民眾何以偏好信訪—以沖突解決理論為視角》，《華中師范大學學報(人文社科版)》2011年第2期；姬亞平：《我國信訪制度的法治走向》，《法學雜志》2012年第11期。

四是信訪考核制度缺陷說。這種觀點持有者(于建嶸，2005；姬亞平，2012；何國強等，2012)認為，為避免出現官僚主義一定的信訪責任制是有必要的，但中央試圖通過對地方黨政施壓來消解大量民眾來京求決的制度效應，以確保信訪的制度性目標的實現，使得各種信訪責任追究制越來越具體，越來越嚴格，已經使這種責任制和地方官員的政績考核掛鉤，導致產生地方降低上訪率的諸種手段，已經違背了制度設計的初衷。[注]何國強、秦小建：《信訪制度的價值變遷與改革邏輯》，《云南行政學院學報》2012年第4期；此外，也有人從政治市場中糾紛解決機制的視角來思考此問題，還有人將信訪制度存在的問題歸納為信訪制度變遷中路徑依賴的表現。[注]陳豐：《信訪制度成本：一個中國式社會問題》，《東南學術》2010年第6期。

通過對文獻的梳理回顧，我們可以發現這樣幾個明顯特征：

一是研究的宏觀視角?，F有文獻從功能定位、權力配置、制度設計等宏觀視角考察分析信訪制度的缺陷與漏洞，完善之策也基本上是從制度安排、體制改革等宏觀方面闡釋。

二是分析的學理基礎。現有文獻主要從法學視角探討當前信訪制度設計下“人治”與“法治”之間的糾纏對于我國法治政制的長期影響；從社會學角度探討信訪制度承載的糾紛解決、社會穩定功能與社會治理的內在邏輯；從政治學角度探討中國特色社會主義政治制度的完善。

三是行文糾纏于應然與實然、理想與現實之間，針對性和可操作性差，使得這種站在高層政治殿堂上的激烈爭論與市井小民為一己之利討說法、信訪結構化解信訪難題的現實需求之間缺乏可以橋接的實用工具。

基于此，本文以微觀視角切入信訪制度，通過對不同信訪主體之間關系的厘析窺探信訪制度體系內部的裂隙，以經濟學的工具探查產生這些裂隙的緣由，并嘗試在既定的信訪制度大框架下使用從現實案例中凝取的制度灰漿填充、消弭這些裂隙，為中國特色社會主義政治制度完善提供些許參考，萃取的經驗為信訪機構的現實運轉提供些許借鑒。

三、我國信訪制度存在的問題

(一)信訪場域中的六類主體

有明確信息表明，我國當前的信訪場域中至少存在著六類具有不同利益訴求的微觀主體。

第一類主體是上訪戶，即越過基層相關國家機關到上級機關反映問題并尋求支持的公民。從信訪工作實踐來看，上訪戶又可分為三種：第一種是確實遇到了不公正待遇而又無法在相應機關獲得合理支持，確為“有冤待伸”；第二種是上訪釘子戶，即其所反映的問題受到相關部門的重視并根據相關規定予以解決但對結果不滿意并持續到上級機關反映問題；第三種是職業上訪戶或稱“上訪家族”，此類群體上訪之初往往有一定問題尋求解決，但上訪時其訴求已遠遠超出該問題的范圍，其上訪目的已演化為提出無理要求謀求利益，并表現出父子、兄弟等代際、家族化特征。

第二類主體是地方政府，主要包括鄉鎮、縣區、地市級政府。由于信訪工作責任制的存在，越是低層級的政府壓力越大，因為信訪管理的原則是屬地管理，越基層的政府面臨的實際問題越多，而鄉鎮一級政府作為上訪戶的實際管理者承受的壓力最大。

第三類主體是各級地方政府的駐京人員。雖然國家2010年已經明令撤銷地方各級政府職能部門、各類開發區管委會以及其他行使政府管理職能單位以各種名義設立的駐京辦事機構，但它們仍在北京固定地派駐一些工作人員，擔任一些特殊任務。就信訪來說，駐京人員的主要任務是截訪、銷號。

第四類主體是北京火車站、汽車站、國家信訪局及各大部委附近的部分小賓館、小旅店。它們在信訪工作中發揮了不光彩的作用，采取各種形式協助、慫恿上訪者進京上訪，牟取不正當利益。

第五類主體是國家信訪局及有關部委。它們是進京上訪戶具體的上訪對象，但上訪戶們并不指望它們可以解決具體的問題，而是希望通過這些機構給地方施加壓力，推動問題解決。

第六類主體是“信訪經紀”，即活躍在國家信訪局及各部委周圍，兜售信訪相關消息和各單位辦公室、工作人員聯系方式的一些人。他們消息靈通，靠向進京上訪人員及地方截訪人員兜售信息謀求非法利益。

(二)套牢

上訪戶對地方政府的套牢是當前信訪領域存在的一個突出問題。二者之間存在博弈關系而且是一種零和博弈：上訪戶的目的是解決問題或牟取利益，地方政府的目的是息訴罷訪，上訪戶的得益正是地方政府的損失。假設條件：

(1)上訪戶有兩種策略選擇：上訪/罷訪；地方政府也有兩種策略選擇：擺平/對抗。

(2)因為生活在一個區域且多次打交道，雙方對對方的信息都十分了解。

(3)上訪戶的上訪成本很低，地方政府的成本較高。

事實上，(擺平，上訪)的策略組合和(對抗，罷訪)的策略組合是不可能會出現的，在當前的信訪責任制壓力體制下(對抗，上訪)的策略組合出現的概率也是很低的，最可能出現的博弈均衡解就是(擺平，罷訪)。

在二者的信訪博弈中存在上訪戶對地方政府的套牢，即上訪戶往往利用地方政府對信訪責任制的憂懼實施要挾，要求地方政府為其解決常常是現有體制和既有格局下難以解決的問題甚至是他們的無理要求，如果他們的要求得不到滿足便越級上訪通過上級給地方政府施加壓力，因為他們的上訪成本是很低的，主要是車費和住宿費，而這些費用最終也基本上由地方政府買單。地方政府懾于信訪責任制下的問責機制可能給行政長官的政績造成的不良影響往往會盡可能地滿足上訪戶的要求。

需要指出的是，在以往對信訪問題的研究中上訪戶往往被描述為蒙冤受屈的良善民眾，但不可否認的是，信訪工作實踐中的確存在一些無理取鬧甚至是訛詐政府的上訪者——上訪釘子戶或職業上訪戶，而且在持續多年上訪的老上訪戶中此類上訪者的比例不低，尤其如本文所說的“上訪家族”，他們子承父業、家族化上訪，在與政府的交往中其行為與訛詐無異。這些上訪戶已經不單單是維權，甚至專注于牟利。

(三)尋租

在信訪活動中存在著大量的尋租行為。首先是駐京人員對地方政府的尋租。正如筆者在上文中交待的那樣，雖然國家明令禁止，各級機構的駐京辦也裁撤了不少，但地方出于特殊考慮還保留著一定的駐京人員，這種做法客觀上使得駐京人員產生了一種“功能悖論”：一方面駐京人員是派駐機構的代表，以派駐機構的面目示人并維護其利益；另一方面，因為常在北京活動，與相關機構的工作人員比較熟，駐京人員實際上成為了地方與各單位溝通的媒介，正是這種聯系人的位置使得他們有機會借機向地方尋租，因為很多事情地方不方便出面或者找不到其中的“門道”而不得不借他們的手進行信訪登記“銷號”等活動。

其次是“信訪經紀”對地方政府的尋租。如上文所述，信訪經紀們神通廣大，不但掌握最新的信訪政策等法律條文，還掌握有相關單位和工作人員的聯系方式。他們一方面向進京上訪人員兜售信息，面授如何上訪的機宜，一方面利用從進京上訪人員那里得到的相關信息向上訪人所在地方政府及駐京人員通報有人進京的消息，謀取利益。更甚者，這些信訪經紀們對進京上訪戶們表現出了莫大的“關心”，隔三差五會與上訪戶們聯系，通知他們最新動向，慫恿他們不斷進京上訪。

最后是賓館、旅店的老板們對地方政府的尋租。對于北京火車站和汽車站附件的部分賓館旅店來說，利用進京上訪人員向地方政府榨取收益已成為他們的“生財之道”。他們有固定的車輛?？吭诨疖囌竞推囌靖浇袑ｉT的人員不斷在車站內“巡視”，依靠多年的經驗，他們能輕易地辨識出哪些是進京上訪人員并免費將上訪者接至本店安置好，同時利用上訪者們透露的身份信息迅速與駐京人員及地方政府聯系，通知上訪者進京事宜。如果地方不派人進京處理問題待上訪者退房時按正常房價退房，而一旦地方政府的接訪人員趕到，為將上訪者勸回，一般是地方政府為上訪者結賬，此時住宿、餐飲費用則是正常價格的5-10倍。為持續不斷地獲取非法利益，這些賓館旅店同時也充當信訪經紀的角色，會與老上訪戶們保持經常聯系。

(四)怠政

上訪是社會矛盾的一種反映，不能歸罪于任何單方，上訪戶、政府機關、執法部門均對此負有一定責任，此中，“怠政”或“懶政”是上訪現象背后的一種事實存在。

地方政府的怠政行為比較明顯，突出表現在如下幾點：首先，地方政府對于信訪案件是消極應對的，雖然相關政策條文規定應有相應措施將社會矛盾及早化解避免演化為信訪案件，但地方政府信奉的是多一事不如少一事，缺乏社會糾紛的排查、化解機制。其次，信訪案件發生后，地方政府的主要目的不是積極解決上訪人的問題而是追求息訴罷訪，行政領導爭取做到任內無上訪、少上訪，以免影響政績。再次，當信訪演化為越級上訪甚至進京訪后，地方政府往往耗費大量資源對上訪戶進行“穩控”，比如國家重大會議、節慶日時派專人專車24小時監控上訪戶；而一旦得知上訪戶趕往上訪地則要派多名人員去“截訪”。最后，對于有多次越級訪、進京訪經歷的老上訪戶，采取“懷柔政策”，為其解決家庭問題，比如給予各種救濟、補助，甚至違規為其辦理低保，只要能穩控，盡量滿足其要求甚至是無理要求。

國家及省級信訪部門的怠政表現得也比較明顯。我國信訪機構負有來訪接待、協調處理、督查實施的責任，但在信訪活動實踐中，這些機構在很多情況下沒有發揮出應有的作用。調查發現，有大量的上訪信訪機構只是進行登記并將相關案件層層轉交下級機關辦理而沒有發揮協調處理信訪案件的職能。更為重要的是，在對上訪案件轉辦的過程中，上級信訪機構會逐級向下級機構及地方政府通報上訪者上訪信息并通知接訪，多數情況下還會收取地方政府為減少上訪登記量而上交的“銷號費”。如此，這些部門成為事實上的傳達室與吸金機構。

本文所稱“怠政”的內涵不僅包括政府的不作為，而且包括公檢法部門、各職能部門的不作為。在信訪案件中，涉法涉訴訪是重要的一類，部分案件就是緣起于公檢法部門的不作為，不能讓信訪主體及時、便捷地享受到應有的保障和權利救濟。一些本該這些部門辦理的案件像皮球一樣被踢來踢去，機構、部門之間推諉扯皮，執法部門執法不力，極大地增加了當事人的時間成本和經濟成本，導致當事人舍棄這種耗時、費力的法律途徑，轉而尋求政府的扶助。

四、問題的緣由

“套牢”、“尋租”、“怠政”是我們對于當前信訪制度存在的比較明顯的缺陷或突出問題的揭示。那么，問題的原因是什么？本文以信訪制度存在的問題為線索剖析問題存在的深層次原因。

第一，套牢是信訪責任壓力體制的必然產物。在政治學研究者們看來，當前的政府離服務型政府尚有較大距離，民眾與政府打交道時屬于弱勢群體，那么為什么上訪戶敢公然挑戰政府的權威？原因在于上訪戶找準了地方政府的“軟肋”，“吃定”了地方政府。上訪戶的上訪成本是很低的，尤其是一些老上訪戶，他們已經找到了上訪的“竅門”：只要越級訪或進京訪地方政府肯定會派人截訪、接訪，他們的食宿、車費也便有了著落。調查中有些老上訪戶直言：只當是公費進京旅游了。而且，上訪戶的上訪成本與其上訪目的地之間存在一種成本和距離的正比例關系。如國土資源部通報稱，進京到部里上訪量較多的省分別是河北、山西、遼寧，有研究者將這種現象稱作“環首都‘上訪潮’”。[注]見《法制日報》2011年6月1日第1版。上訪戶既清楚信訪責任制對地方官員的威懾又了解上級信訪部門和上級政府對待上訪的態度和做法，所以，一旦提出的要求在地方得不到滿意的答復便越級上訪，給地方制造壓力。而地方政府之所以盡可能的甚至涉嫌違規滿足上訪戶的要求蓋因擔心被上級通報批評，影響了地方領導的政績。目前的信訪責任制并沒有一種設計可以甄別哪些上訪是地方解決問題不力，哪些上訪地方在既定框架下確實無法解決，只要上訪登記量多便通報批評，這是地方政府很多情況下被上訪戶套牢的深層次原因。

第二，尋租亂象緣于信訪體系的混亂和監管不力。這要從信訪場域的幾類尋租主體說起。第一類，駐京辦人員能夠尋租是由于他們作為派駐人員熟悉相關人員和情況，而地方政府又常常派人來截訪、銷號，給了他們可乘之機，為謀求個人利益最大化，他們有時甚至會“創租”。第二類，賓館、旅店能夠尋租是由于只要有人員上訪地方政府肯定會派人前去截訪、接訪，無人截訪接訪他們便無從敲詐高得離譜的食宿費。第三類，信訪經紀們能夠尋租是因為信訪體系混亂，上訪戶、接訪人員缺乏明確的對象，只好奔波于國家信訪局及各大部委之間。而且，對于上訪戶們來說，上訪的目的是見到“大領導”，至于領導是哪個部門的他們并不清楚。綜合來考慮，信訪領域呈現的這些現象的一個突出特征就是無序，無序反映的是監管不力、執法不力。當前的信訪制度設計下對于駐京人員的吃拿卡要、賓館旅店的敲詐勒索、信訪部門的收費銷號和司法部門的扯皮沒有專門的監管機構，沒有監管的法理依據，也沒有執法的主體。

第三，“怠政”現象是主觀因素與客觀因素糾纏交織的結果。筆者認為，對于基層政府及執法部門的怠政，一個務實的態度是不要一味指責而要深入思考其緣由。從主觀方面來看，信訪工作人員服務意識淡薄、怕擔責任、不具備專業素質是最主要的原因。從調查了解的情況來看，多數信訪工作人員的態度是比較消極的，用他們的話說，“只要上訪戶不來鬧，我們不去招惹他們”。在信訪隊伍中，具有法律知識背景的不到10%，多數人是半路出家。最為重要的是，這些人員缺乏系統且常態化的培訓。從客觀因素來看，體制糾結、信訪終結機制不完善、激勵機制設計不合理、協調機制不健全是主要原因。這些原因我們可以在信訪工作人員的表述中得到印證：“很多上訪案件就是道無解的題，不是我們一個部門態度積極就能解決的，很少有人因信訪工作受表彰，反倒有很多人因信訪受處分?！钡胤秸畬Υ旁L活動并不積極已是共識，這誠然可以用政府服務意識欠缺來解釋，但某種意義上也體現了地方政府的一種掙扎與無奈：上訪涉及的很多問題都是“體制原因造成的”，是“改革中的必然現象”，是“歷史遺留問題”。但這種解釋對于上訪戶來說是一種敷衍和搪塞，他們要的是解決問題的具體方案，而這些往往超出了地方政府的職能權限。

第四，上訪的復雜化、多樣化對于這些問題的產生起到了促發的作用。之所以在分析中提出這一問題，是因為據筆者對上訪問題的調查了解，真正吸引民眾關注、將諸多地方政府推向輿論風口浪尖并使信訪工作成為基層政府工作重中之重的正是這些重復訪、群體訪和非正常上訪案件。如湖南永州“上訪媽媽”案、“山西忻州第一信訪大案”、湖北上訪者天安門廣場自焚案等。這些類型的信訪案件往往屬于越級訪、進京訪，正戳在信訪責任壓力體制下的地方政府痛處，耗費了地方政府和各級信訪部門大量的人財物力，成為滋生套牢、尋租和怠政行為的現實土壤。

第五，社會輿論對于信訪案件發揮了重要的監督作用，但一定程度上也增加了這些問題發生的概率，是把雙刃劍。輿論監督對于上訪案件乃至國家法制化進程的意義已多有評論，在此不加贅述，但一個不爭事實是，目前社會輿論存在“上訪有理推定”的意識傾向。好像所有上訪者都有冤屈，而政府確有過錯，一俟披露上訪案件，上級部門、民眾和學者們就一邊倒地批評基層政府。但是，大量的調查表明，絕大部分的信訪案件在當地是可以得到化解的，而能夠引發社會關注的上訪往往是地方政府在現有制度框架下難以解決的。為避免成為公眾關注的焦點，脫離唇槍舌戰的“靶心”，地方政府往往會“以利益換和平”，大大增加了套牢等行為發生的概率。

五、完善信訪制度的對策與建議

對于我國信訪制度的改革，本文的觀點：一是信訪制度存在符合社會治理規律。無論何種社會制度，除了核心政制框架以外都要有一些輔助性的政制安排，這些輔助性的安排具有一般規律性。從國內外的社會治理實踐看，民眾的政治參與、信息上達、權利保障等需要一些制度安排來實現，如歐洲督查專員制度、日本苦情制度、美國總統通信辦公室等，雖名稱各異，但在法律上中國的信訪制度與它們功能類同，作為社會治理機制具有普世價值。二是信訪制度不可立即廢除。從制度變遷的角度看，目前信訪制度繼續存在的制度環境尚沒有發生根本性變化，制度需求的力量仍然比較強大，而且信訪制度的替代性制度安排尚未建立，信訪制度作為“執政鏈接”維護政府政治合理性的功能仍然存在，在此情況下取消信訪制度會造成巨大的制度真空和嚴重的社會問題。三是信訪制度必須深度改革。任何制度變遷都是對制度需求的回應，信訪制度本身是一種歷史產物，當制度環境發生變化制度需求隨之變化之后其要做相應的調整和變革，否則會阻礙社會進程。從目前的實踐看，既有的信訪制度格局已經與社會產生了比較嚴重的矛盾和緊張，必須主動進行改革。

既然當前的信訪制度有必要進行改革，那改革應如何進行呢？在改革思路上本文摒棄了“廢除”和“擴權”兩條思路，認同“溫和改革”的路徑。本文對于信訪制度的研究從微觀視角切入，通過信訪領域的現象分析找尋現象背后的制度性缺陷，對于彌補制度缺陷的闡釋也從微觀入手，通過對上訪人員和信訪部門工作人員意見的匯總與提煉，從增強信訪制度可操作性的角度提出建議，企圖給出具有一定參考價值的信訪制度的改革路徑。

(一)理論模型

本文構建了一個“混合社會動力學三維信訪蛛網模型”(圖略)。論證從政治體系內部和外部兩個方向為信訪制度的改革完善提供動力。內部主要依靠人大、政協建立的聯合專委會對信訪機構、職能部門和司法部門實施監督，同時強調建立信訪機構與職能部門、司法部門之間的協調；外部主要依靠社會輿論和信訪群體對政體的監督，同時強調政體對它們的監管。

模型構建方法：

1.以政府職能部門、信訪機構和司法部門為軸建立二維平面，以人大政協聯合專委會為第三維坐標軸建立三維坐標系。

2.人大、政協聯合專委會，政府職能部門，司法部門和信訪部門按照國家級、省市級和鄉鎮級均分為三級，離原點越遠代表的級別越高。

3.單向箭頭表示督導關系；雙向虛箭頭表示協調關系；雙向粗箭頭表示媒體輿論、信訪群體對政體內部的監督和政體對媒體及信訪群體的監管。

混合社會動力學三維信訪蛛網模型

(二)操作路徑

第一，明晰界定各級政府責任。中央政府的責任。一是分清信訪事由的管轄權，屬于地方的案件，轉至下級政府，并規定相應的時間，要求按程序化解；全國性或地域性的，由中央或某一地域出臺符合實際的統一措施。二是分清信訪問題的屬性，地方政府確能解決的問題，由于措施不到位或者怠于處理的，應予以通報；體制性或歷史遺留問題確無法解決或彌補的，或完全是無理訴求的，國家信訪局應做好最終解釋工作，此為終極信訪，再訪，國家信訪局應不再對當地政府通報。

省、市級政府的責任。一是對國家信訪局轉至地方政府確應辦理的信訪案件應轉至當地政府并協助當地政府做好化解工作，如未按程序和時間解決問題的應予以通報。二是體制性或歷史遺留問題確無法解決或彌補的，或完全是無理訴求的，省、市政府也應做好解釋工作，此信訪案件不作通報。

縣(區)、鄉(鎮)級政府的責任。一是作為當地政府，應積極調查信訪案件的起因，制定切實可行的解決方案報上級部門批準，嚴格按照程序化解信訪案件。二是對于體制性或歷史遺留問題確無法解決或彌補的，或完全是無理訴求的，應對當事人做好安撫工作。

第二，取消信訪排名和信訪責任追究制。從筆者調查的情況和眾多學者的研究成果來看，信訪工作排名和信訪責任追究制是造成信訪領域一系列問題的重要原因。因此，無論從理論還是實踐的角度都應該改變目前的考核規則，信訪工作不再與對官員的考核掛鉤，而且要杜絕明不掛暗掛的做法，第一步便是取消信訪排名的做法。當然，也有人對此有不同看法，如考慮到地方截訪的原因除了擔心排名還有掩蓋黑幕的因素，即使取消排名截訪也不見得會消失。這種想法不無道理，但據筆者了解，擔心被揭黑幕阻止上訪者上訪的截訪只占很小的比例，在截訪、接訪原因的調查中擔心排名和受處分仍是地方領導和工作人員的第一選項。

第三，明確信訪原則。在目前執行的《信訪條例》中，關于信訪人雖然也給出了一些約束，但關于信訪的原則可以說是不明確的，這直接導致一些信訪人盲目上訪甚至無理取鬧，很多問題根本不屬于信訪的范疇，但只要有問題他們更愿意通過信訪的途徑解決。如所謂的“對越參戰退役人員案”、“85年辭退代課教師案”、“原拖拉機手、電影放映員案”、“企業改制涉及人員案”等信訪案件，都要求當地政府解決問題、給予待遇，甚至因蔬菜種子質量差導致產量低也越級上訪，要求政府給出說法。這些問題本該訴諸糾紛解決機制如行政復議、行政訴訟等，但由于渠道不暢且信訪法令缺乏“度”的規定與把握，致使各類問題糾纏于信訪。

第四，整肅信訪秩序。種種現象都反映出信訪秩序的混亂，因而需出臺針對性的措施嚴厲整治信訪秩序。一是堅決取締暗設的信訪派駐機構或駐京辦，設立監督電話，受理舉報并一經查實給予舉報人獎勵，對于派駐人員至北京或上級單位的給予主要負責人及派駐人員行政處分。二是嚴查“銷號”行為，采取與對待派駐機構相同的方法禁止銷號行為，這種通過行賄上級信訪部門官員來減少上訪登記量的行為，不僅欺騙了上級，還在體制內部增加了一個政治腐敗的來源。三是明令禁止地方到上級部門的截訪、接訪，這種行為不但會增加地方的行政成本，有時也掩蓋了比較突出的矛盾，更導致民眾與政府之間的隔閡。

第五，強化信訪執法。此處有三種含義。第一，加大打擊非訪的執法力度。幾乎所有的上訪都是針對地方政府的，但并非地方政府應承擔所有的責任，正如本文中已經論述的，有些上訪戶反映的問題跟政府根本無關。也有些問題主管部門已有明確結論或處理結果，但上訪戶仍無理取鬧，擾亂社會秩序。對非訪的縱容也是一種不公平，因此，應加大對非訪的打擊力度，維護司法權威和地方政府合法權益，并由督查部門予以監督，打擊不力也要查辦。第二，加大打擊“信訪經紀”的執法力度。要嚴厲打擊“信訪經紀”，這一部分人行為的實質是違法犯罪，犧牲國家利益牟個人私利，變相危害公共安全。第三，加大執法部門對自身的執法力度。公檢法部門自身也要承擔起應有的責任，對確屬涉法涉訴案件，應積極地引導信訪人通過法律的途徑解決；對涉及到執行問題的案件，應嚴格按照法律規定執行，嚴禁推、拖；對確屬無理訪的案件，應配合當地政府做好打擊工作。

第六，加強專業隊伍配備與培訓。信訪工作是一項專業性非常強的工作，然而筆者針對知識結構的一份調查顯示，當前我國市級以下信訪隊伍中具有法律知識背景的工作人員不足10%，大部分人員屬于“半路出家”。而且，信訪工作人員缺乏系統的、常態化的培訓，大家對信訪的認識便是《信訪條例》所規定的內容，對于相關的法律法規不熟悉，在處理信訪工作尤其是涉法涉訴訪時往往感到力不從心，也很難做好對上訪戶的解釋與安撫工作。因此，應強化信訪隊伍專業人員的配備，把更多具有法律知識背景的人員安置到信訪部門，同時使信訪知識、信訪實務培訓常態化。

第七，改革屬地管理原則。不應籠統的按照屬地管理的原則解決信訪問題。我們調查中的一個案例：一名進京上訪者戶籍在山東省，然而其20年前到黑龍江省“闖關東”并在當地娶妻生子安了家，與山東老家已多年未有聯系，現因當前居住地黑龍江省某事進京上訪，但其上訪后國家信訪部門按屬地管理的原則，通知其戶籍所在地山東某鎮到北京接訪，而戶籍地工作人員對其信息一無所知，也無法與其取得聯系，由此帶來諸多麻煩。因此，基于實踐經驗變屬地管理原則為居住地管理原則或許更有利于信訪問題的化解。

第八，建立信訪聯動機制。信訪工作是社會穩定工作的重要組成部分，其本身也是一個系統工程，化解信訪難題需要各部門的協同與聯動。國家相關政策不僅應明確各級政府、各個部門的責任，更要對各部門之間的協調出臺相關細則，避免出現所有信訪案件只有政府負責，應當是屬于哪個部門的問題就應由哪個部門挑頭來處理，其他部門予以配合。

第九，正確引導社會輿論。應充分發揮媒體和輿論對信訪工作監督的積極作用，但同時要加強對媒體的監管，正確引導社會輿論。某些媒體為博眼球對有些信訪案件斷章取義甚至惡意夸大，更有甚者編造扭曲事實真相，只想制造轟動效應，全然不顧對社會的惡劣影響。在“上訪有理”的社會心態下，這種渲染極易鼓動社會不滿情緒，擾亂社會秩序，動搖國家治理的基礎。因此，一方面要倡導、鼓勵媒體披露信訪黑幕，推動法制化進程，另一方面宣傳部門要在新聞傳媒領域大興實事求是之風，多做調查了解，探求真相，不要為迎合某些趣味而舍棄職業操守。