新型城鎮化的動力機制及其協同策略

楊發祥 茹 婧

(華東理工大學 社會學系，上海 200237)

城鎮化是現代化的必然趨勢，也是廣大農民的普遍愿望。新型城鎮化是我國促進經濟社會持續發展和深化改革的強大動力與戰略選擇。2012年11月9日，中共十八大報告明確提出，“促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，構建科學合理的城市化格局”。2012年11月28日，李克強表示，“城鎮化將是拉動內需增長的強大動力”。2012年12月4日，中央經濟工作會議首次提出：“城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展”。2013年11月13日，中共中央發布的十八屆三中全會公報中進一步指出：“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制機制。”[注]《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》，2013年11月13日。

一、新型城鎮化：理論回顧與實踐進程

1.城鎮化：基本內涵與實踐反思

城鎮是經濟現代化的地域載體，也是生活方式現代化的載體。城鎮化是城鄉融合發展的一個漸進過程，它包含了人口、經濟活動和空間地域三個主體內容的演變與轉換。城鎮化或城市化是現代化水平的重要標志，它是指在工業化發展進程中，非農產業不斷向城鎮集聚，農村人口不斷向非農產業和城鎮轉移，農村地域向城鎮地域轉化，城鎮數量增加和規模不斷擴大，城鎮生產生活方式和城鎮文明不斷向農村傳播擴散的歷史過程。[注]張占斌：《新型城鎮化的戰略意義和改革難題》，《國家行政學院學報》2013年第1期。從層級體系的角度看，當今城市化主要分為三種形式：一是以縣城(縣級城市化區域)為中心的城鎮化(Townization)，二是以大中城市(區域性城市群)為中心的城市化(Urbanization)，三是以國際大都市(世界級城市群)為中心的都市化(Metropolitanization)。[注]劉士林:《都市化進程論》，《學術月刊》2006年第12期。盡管在概念上略有差異，但不管是城鎮化還是城市化，都是指農業性的環境、資源、人口、財產、社會結構、文化傳統、生活方式和審美觀念的現代化進程。在城市化進程的層級差異越來越明顯的當下，以城鎮化、城市化和都市化為元概念，建構當代城市化進程研究的范疇群，有助于全面了解和把握我國城鎮化國家戰略的復雜內在機制與真實背景，制定層級分明、具有分類指導功能的政策策略和路徑，這是我國在城鎮化進程中統一思想意識、形成發展共識以及超越各種膚淺理論研究與戰略設計的當務之急。[注]劉士林：《關于我國城鎮化問題的若干思考》，《學術界》2013年第3期。而要推進健康城鎮化，首先需要弄清我國已有城鎮化模式的根本特征、關鍵制度和利益格局，分析哪些才是推動其發生改變的環節，找準推進健康城鎮化的邏輯起點和突破口，明確改革的未來方向和推進各項改革的先后次序。我國已有城鎮化模式的根本特征，是人地分割、土地資源的大量占取和低效利用，以及大量農業轉移人口無法融入城市。[注]宣曉偉：《過往城鎮化、新型城鎮化觸發的中央與地方關系調整》，《改革》2013年第5期。改革開放以來，各地探索出了許多獨具特色的城鎮化模式，如農民造城模式、工業興鎮模式、農業發展城鎮化模式、綜合發展城鎮化模式等，形成了許多有益的地方經驗。

1949年，中國城鎮人口占總人口比重只有10.64%。改革開放以來，中國經歷了人類有史以來最大規模的城鎮化過程。城鎮化率從1978年的17.92%，上升到2000年的36.22%。2011年，中國居住在城鎮的人口比例達到51.27%，首次超過了居住在鄉村的人口比例，城鎮人口達到6.9億，設市城市655個，小城鎮近20000個，已初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮為基礎的多層次的城鎮體系。2012年，城鎮化率進一步上升為52.57%。在1978至2012年間，中國的城鎮化率提高了34.65個百分點，平均每年增加1.02個百分點。根據諾瑟姆(Ray. M. Northam)“S”曲線理論，我國的城鎮化尚處于中期階段(城市化水平在30%～70%之間)，正進入加速發展階段。在城鎮化建設取得巨大成就的同時，也暴露出不少問題，如城鎮總體數量不足，現有城鎮質量不高，空間分布差異明顯，城鄉分割的二元結構痕跡猶存，城鎮化水平滯后于農村產業結構變化和農村工業化水平，城鎮經濟動力不足，重土地城鎮化、輕人口城鎮化等。那種傳統的以經濟發展為中心目標，以外向型工業化為中心動力，以地方政府為主導，以改變土地用途為主要內容，以規模擴張為發展方式，以物質資本大量投入為驅動要素的城鎮化模式已不可持續。[注]倪鵬飛：《新型城鎮化的基本模式、具體路徑與推進對策》，《江海學刊》2013年第1期。新型城鎮化的提出，就是要推動城鎮化由偏重數量規模增加向注重質量內涵提升轉變。

2.新型城鎮化：理論探索與戰略指向

探尋新型城鎮化的發展道路，應放在人類發展的大格局、經濟社會發展的大趨勢中去思考。現代化是一個由傳統社會向現代社會多層面、全方位轉變的過程。從一定意義上講，現代化是由工業革命引發和帶來的，現代化的過程是工業化、城鎮化的過程。[注]李克強：《協調推進城鎮化是實現現代化的重大戰略選擇》，《行政管理改革》2012年第11期。從國外的經驗來看，城鎮化的發展需要經歷兩三百年的時間，具有原發性特征。中國的城鎮化既是經濟社會發展的結果，也是經濟社會發展的過程。新型城鎮化發展的邏輯，離不開歷史、空間、物質水平等諸多條件的規制，同時根植于我國的現代化建設歷程。中共十八大報告明確提出：推進新型城鎮化的戰略任務，是我國在新的歷史時期順應經濟社會發展轉型而提出的重要戰略。由于這一戰略提出的時間較短，對其概念、內涵、路徑、重點等尚無統一的認識。如何正確認識新型城鎮化，新型城鎮化的意義和作用何在，以及如何推進新型城鎮化道路，是擺在學術界和實際工作者面前的一項重要課題。[注]盛廣耀：《新型城鎮化理論初探》，《學習與實踐》2013年第2期。當前，對新型城鎮化討論最多、爭議最大的有六個核心問題：“快點好還是慢點好”、“大城市化還是小城鎮化”、“政府主導還是市場說了算”、“土地改革：同地同權還是二元并行”、“農民進城：過客還是居民”、“城市規劃：如何避免‘千城一面’，彰顯不同特色”。[注]人民論壇“特別策劃”組：《頂級專家辨析：新型城鎮化六個核心問題》，《人民論壇》2013年第2期。目前，學界對新型城鎮化模式的基本內涵有了較為一致的認識，即：以科學發展觀為指導方針，堅持全面、協調、可持續推進的原則，以人口城鎮化為核心內容，以信息化、農業產業化和新型工業化為動力，以內涵增長為發展方式，以政府引導、市場運作為機制保障，走可持續發展道路，建設城鄉一體的城市中國。[注]倪鵬飛：《新型城鎮化的基本模式、具體路徑與推進對策》，《江海學刊》2013年第1期。

什么是新型城鎮化道路？怎樣提高城鎮化質量？這是新型城鎮化建設需要回答的兩個關鍵議題。中共十八大報告強調，要堅持走中國特色的新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。[注]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，人民出版社2012年版，第20頁。因而，新型城鎮化就是按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，由市場主導、政府引導的城鎮化機制，推動實現城鎮化與工業化、信息化和農業現代化良性互動，大中小城市和小城鎮的合理布局與協調發展，形成以資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧、城鄉一體的集約、智慧、低碳、綠色城鎮化道路。[注]王素齋：《新型城鎮化科學發展的內涵、目標與路徑》，《理論月刊》2013年第4期。既要探索信息化與工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動，又要探索更加注重城鄉統籌、城鎮化與農業現代化同步協調發展，正是這種新型城鎮化模式的戰略指向。

二、新型城鎮化的動力源及其發生機制

城鎮化建設的邏輯起點與中國現代化歷程息息相關，而新型城鎮化的建設要求既要尊重中國現代化建設的歷史與現實，更要通過其動力機制的協調來積累更多的增量動力。新型城鎮化的動力機制，就是要搞清楚新型城鎮化發展是由政府單一力量推動的，還是由市場力量推動的，抑或是由政府、市場、農民(社會)等多重力量來協同推進的？

1.政府主導

政府是中國城市化的主導動力。中國的城鎮化是一種政府主導型的城鎮化。先發國家與自發國家通常是以市場為主導，通過工業化、城鎮的發展步入城市化；而作為后發國家的中國，農耕經濟的比重較大，推動工業化和城鎮化進程的主體是政府和國家，呈現出系統建構的特征。在中國的城鎮化進程中，政府的推進作用集中體現在三個方面：一是確定優先發展小城鎮的城市化戰略，全面推進城鎮化；二是政府供給城鎮化制度、規劃城鎮布局、確定城鎮建制；三是各級政府作為主體從事城鎮建設。[注]趙曉諦：《城鎮化：從政府推進到市場選擇》，《中共南京市委黨校、南京市行政學院學報》2002年第2期。長期以來，中國的城鎮化建設不是市場經濟推動的結果，沒有經歷傳統城市的自然發育和成長過程，而是政府人為推動的結果。在市場發育并不充分、法制建設仍不健全、社會自治能力尚顯不足的情況下，政府執政技術的歷史因子以及科層官僚的慣性思維，決定了政府在城鎮發展的角色扮演中仍有其強大的資源、組織與管理優勢。針對地廣人多、地區差異巨大的國情，政策、制度的靈活性能夠賦予更多地區以城鎮化發展的機遇，從而促進城鎮化在全國范圍的展開。[注]李強、陳宇琳、劉精明：《中國城鎮化“推進模式”研究》，《中國社會科學》2012年第7期。可見，政府主導的城鎮化建設，滿足了國民經濟長期高速發展的迫切需要。當前，政府仍然掌握大量的配置性資源，應通過工業反哺農業、城市反哺農村的方式，拉動新型城鎮化建設，以推進城鄉一體化發展。

2.市場牽引

市場是資源優化配置的有效方式，市場競爭是活力與效率之源。市場促進各種要素的自由流動，加速了城鎮化的步伐，是農村城鎮化最有效率的動力。改革開放30年，是我國農村經濟和城鎮化發展速度最快的30年。市場化改革改變了政府大一統的管理模式，基層社會自下而上的發展模式在城鎮化的發展中顯示出重要的作用，并成為中國城鎮化加速發展的強勁動力。首先，體制轉軌所釋放的空間為城鎮化發展提供了契機，并激發出了無窮的活力。由傳統計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌所帶來的一個顯著變化，就是體制選擇權的分散化。以政府為主體的超大型科層組織，分解為包括企業、市場、中間性組織和政府在內的多元組織形式，企業和個人成為城鎮化的重要推動者。其次，1994年分稅制改革改變了中央與地方的關系，使配置性資源的導向發生了很大的改變，市場機制使各級地方政府自身的利益傾向日益明顯。如地方政府財政收入最大化，地方政府對資源配置的權力擴大化，保護在原有體制下的既得利益，爭取本地人民的政治支持等。在這種情況下，由權力中心確定的自上而下的城鎮化發展模式，難以通過各級地方政府而順利實施。各級地方政府出于發展地方經濟的需要，大力推行自下而上的城鎮化。[注]辜勝阻、李正友：《中國自下而上城鎮化的制度分析》，《中國社會科學》1998年第2期。最后，市場機制通過生產要素的合理配置，推動城鎮化有序發展。在城鎮化的推進過程中，最本質的問題是生產要素在城鄉之間的流動與重新配置，使得城市集聚經濟蓬勃發展，發展到一定階段，各規模等級城鎮在各自科學合理的規模下協調發展，從而實現生產要素的優化配置與動態均衡。[注]劉振宇、魏旭紅：《我國城鎮化動力機制研究進展：基于結構視角的文獻綜述》，《區域經濟評論》2013年第3期。

3.農民推動

城鎮化的根本問題，說到底還是農民問題。發動和組織農民，是農村城鎮化成敗的關鍵。因為農民是城鎮化最直接的當事人，他們對城鎮化的渴望最為強烈，也更為糾結。他們渴望過上和市民一樣體面的生活，享受和市民一樣的待遇和制度保障，但對于未知的風險和變數又心存恐懼。[注]胡士杰、朱海琳：《論政府在城鎮化動力機制中的角色與作為》，《石家莊鐵道大學學報(社會科學版)》2013年第2期。農民對新型城鎮化的助推作用，來源于農民的生存理性和計算理性。中國傳統農民的勤勞、節儉、互惠等特質，嵌入到制度變遷的進程中，構成了新型城鎮化建設的巨大動力。一方面，在人地矛盾緊張的背景下，誘致型的制度變遷使傳統農民進入到一個空前開放的社會分工體系中，并釋放出強大的適應能力和創造能力。農民可以自由跨越經濟結構，向非農領域流動，并按照其在農業社會中形成的理性行事。農民理性的優質因素與現代工商業社會的優質因素有機結合，釋放出傳統農業社會和現代工商業社會都未有的巨大能量，從而產生強大的“疊加優勢”。[注]徐勇：《農民理性的擴張：“中國奇跡”的創造主體分析》，《中國社會科學》2010年第1期。上世紀80年代全國鄉鎮企業的異軍突起，就是農民主動適應市場經濟并取得巨大成就的最好例證。另一方面，市場經濟的發展使農民在就業選擇上擁有了更多的自主權，農民的就業結構發生了重大變化。新型城鎮化帶動了巨大的消費和投資需求，創造了更多的就業機會。改革開放以來，兩億多農民從耕地上解脫出來，轉到了二、三產業中去就業，給農村逐步推進規模經營創造了條件。同時，大量的農民到城鎮務工經商，獲得了增收的機會。2012年中國農民人均純收入為7917元，其中44.5%來自于工資性收入。更重要的是，三次農民工潮對中國的工業化、城鎮化以及城市化建設作出了重大貢獻，對中國的社會結構轉型產生了革命性的影響。可見，從中長期發展來看，在一個農業大國的基礎上推進城鎮化，向現代化邁進，是我們最大的國情。積極穩妥地推進城鎮化進程，不但關系到“三農”問題的解決和全面建成小康社會，而且關系到國家現代化建設的全局。

三、新型城鎮化動力機制的功能障礙

新型城鎮化的動力源為中國的城鎮化發展和現代化建設做出了巨大的貢獻。然而，各種動力源具有自身利益取向和功能邊界，使動力機制存在功能障礙，制約了新型城鎮化的整體推進。地方政府的短期行為、政府與市場的邊界模糊、農民市民化的進程緩慢，以及相應的制度安排滯后等，是新型城鎮化動力機制的主要約束性因素。

1.地方政府的短期行為

我國的城市大多是從“城”即“都”(政治中心)發展而來，而其他國家的城市大多是從“市”即市場發展而來的。[注]李曉梅、趙文彥：《我國城鎮化演進的動力機制研究》，《經濟體制改革》2013年第3期。在城鎮化快速推進的過程中，一方面，土地的集約使用和快速升值成為經濟增長和財政收入的重要來源；另一方面，圍繞地產收益產生的利益博弈也影響到實體經濟發展、價格穩定和利益分配的公平合理。[注]李培林：《轉型背景下的社會體制變革》，《求是》2013年第15期。地方政府基于自身的利益取向，往往會采取明顯的短期行為，把土地財政與物理空間的城鎮化作為發展目標。同時，官僚科層制的本質屬性，決定了地方政府領導集體常常偏重地方財政與自身政績，客觀上造成了“跑部錢進”、“造城運動”、“逼農民上樓”、土地資源利用不合理等問題。為了加快推進城鎮化進程，一些地方政府往往利用各種融資平臺大肆舉債，并成為城鎮化的主要投資力量。政府的大規模投資對民間投資產生了明顯的“擠出效應”，導致民間投資始終低迷不振。在分稅制改革的背景下，地方政府為了獲取更多資金，不得不過度依賴土地出讓金收入，形成了對土地財政的嚴重依賴，城鎮化協同效應不高，住宅、土地等資源浪費嚴重。在行政監管制度不健全的情況下，資金的轉移支付與項目申請滋生了大量腐敗現象，導致城鎮化建設長期處于一種粗放型發展的態勢。

2.政府與市場的邊界模糊

合理厘清政府與市場的邊界，是關系新型城鎮化的目標能否實現的關鍵之一。一般來說，西方發達國家在實現城鎮化的過程中，主要依靠民間力量，基本上由市場動力推進，曾經出現過許多嚴重的社會經濟問題；部分發展中國家完全由市場推動的城鎮化道路導致過度城鎮化。[注]黃留國：《中國特色城鎮化道路：模式、動力與保障》，《鄭州大學學報(哲學社會科學版)》2011年第3期。中國改革和轉型的軌跡和方向，是從政府主導的計劃經濟向政府主導的市場經濟體制轉變。作為資源配置的一種方式，自由市場的發展為人類社會帶來了物質財富前所未有的增長，并在許多方面提升了個人自由，但是，它也帶來了一系列復雜的社會、政治和環境問題，進而激發出各種各樣的社會自我保護運動。[注]馬駿：《經濟、社會變遷與國家重建：改革以來的中國》，《公共行政評論》2010年第1期。在新型城鎮化進程中，由于政府與市場的邊界模糊，社會自我保護運動頻頻發生，其中大多數問題都是涉及失地農民、拆遷賠償等各方的利益博弈問題。中國政府一身兼有“政治實體”和“經濟實體”兩種身份和兩種職能。在主動推進工業化和城鎮化的初期，政府的混合角色發揮了巨大的效能，但是在注重質量的新型城鎮化建設過程中，應充分尊重市場的力量，通過市場化來形成城鎮化制度的倒逼機制，從而帶動資源要素的合理配置。

3.農民市民化的進程緩慢

農民市民化既是城鄉一體化發展的社會進程，也是城市形態變遷的空間過程。隨著市場經濟體制改革的推進，城市的就業機會、收入水平、公共服務吸納了越來越多的農村剩余勞動力。然而，由于我國的城鎮化建設向來重物輕人，農民工群體在獲得巨大發展的同時，也面臨諸多的現實困境。其中一個最為突出的問題，就是他們至今仍然無法真正融入城市社會，處于一種“半城市化”(或稱“虛城市化”)狀態。這是一種介于回歸農村與徹底城市化之間的狀態，表現為各系統之間的不銜接、社會生活和行動層面的不融合，以及在社會認同上的“內卷化”。[注]王春光：《農村流動人口的“半城市化”問題研究》，《社會學研究》2006年第5期。據測算，我國的半城市化率約為13%以上，約1.6億農民工沒有市民化。農民市民化的困境，既有來自社會制度和文化層面的結構性約束，也有來自于個體素質和社會交往層面的行動制約。在中國城鄉二元結構的背景下，結構與行動實際上構成了農民市民化的一種雙重束縛。這種雙重束縛就像一張無形的大網，緊緊地把農民限定在一個等級森嚴的社會空間里，即使有“地理空間”的變動，也難以突破“社會空間”的有效流動，農民的社會地位在市民化之后并沒有發生根本性的變化。[注]文軍、黃銳：《超越結構與行動：論農民市民化的困境及其出路——以上海郊區的調查為例》，《吉林大學社會科學學報》2011年第2期。因而，農民市民化不僅僅是農民社會身份和職業的一種轉變(非農化)，也不僅僅是農民居住空間的地域轉移(城市化)，而是一系列角色意識、思想觀念、社會權利、行為模式和生產生活方式的變遷，是農民角色群體向市民角色群體的整體轉型過程(市民化)。[注]文軍：《農民市民化：從農民到市民的角色轉型》，《華東師范大學學報(哲學社會科學版)》2004年第3期。農民市民化與農業現代化、農村城市化一樣，直接影響我國城鄉一體化建設的整體進程。

四、新型城鎮化動力機制的協同策略

新型城鎮化是一項復雜的系統工程。中國特色的新型城鎮化道路，既要避免原有模式的弊端，又要符合我國的經濟社會的發展實際；既要借鑒國際經驗，更要遵從中國本土的現實邏輯；既要考慮到作為整體的社會和國家利益，又要兼顧各個具體的利益主體。如何妥善處理好政府、市場與農民(社會)的功能邊界，做到政府引導與市場主導相協同、城鎮建設與鄉村發展相協同、物的城鎮化與人的城鎮化相協同，是新型城鎮化動力機制的協同策略。

1.政府引導與市場主導相協同

中國城鎮化是與經濟體制轉型同步推進的，而經濟體制轉型又是在政府的主導下進行的。所以，如何發揮好政府對新型城鎮化的引導功能至關重要。在市場經濟體制下，政府在城鎮化中的最大作用，是生成、催化與提升市場力量。只能充分尊重和發揮市場作用，政府在城鎮化中的作用才能有效發揮。通常說來，政府主要通過制度創新和公共政策來發揮作用，而市場則主要通過產業結構轉換的核心動力、聚集經濟效應的內生動力、生產要素流動的直接動力和經濟全球化的加速作用，以促進人口流動和產業的空間聚集，從而推動城鎮化的發展。因此，從動力機制角度看，城鎮化可看作是政府行為與市場機制相結合，引導人口從農村向城市的集中流動，以及由此所帶來的產業的空間集聚和人們生活方式、觀念意識轉變的歷史變遷過程。[注]景春梅：《城市化、動力機制及其制度創新：基于政府行為的視角》，社會科學文獻出版社2010年版，第66-67頁。可見，城鎮化的過程，是生產要素集聚和更高效率配置的過程，必須充分發揮市場配置資源的基礎性作用，決不能違背市場規律和城鎮化發展規律，以行政方式長官意志拔苗助長、“人為造市”。市場能解決城鎮化中微觀資源配置問題，但難以解決好城鎮化的宏觀布局問題；市場能夠解決城鎮化中的一些經濟矛盾，但解決不好城鎮化發展中人口、經濟與資源環境的矛盾，城鄉、地區之間發展不協調的問題，以及收入分配不公、體制機制不合理等問題。[注]馬凱：《轉變城鎮化發展方式，提高城鎮化發展質量，走出一條中國特色城鎮化道路》，《國家行政學院學報》2012年第5期。在新型城鎮化及城鄉一體化發展中，既要發揮市場機制這只“看不見的手”的調節作用，又要發揮政府這只“看得見的手”的調節作用，把市場對資源配置的基礎性作用與政府統籌的調控性作用結合起來，合理引導城鎮化發展的規模、速度、節奏，優化結構和布局。[注]項繼權：《城鎮化的“中國問題”及其解決之道》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2011年第1期。針對當前城鎮化中的“土地財政”、地方政府尋租和腐敗、公共政策失靈、公共產品供給低效、半城市化等積弊，中國城鎮化的動力機制應由政府主導向政府引導與市場主導相協同轉變，既要發揮市場機制對推進城鎮化發展中合理配置生產要素的作用，又要發揮政府的宏觀調控作用，健全市場主導與政府引導相協同的城鎮化實現機制。

2.城鎮建設與鄉村發展相協同

城鎮化不是孤立的。城鎮化進程中能不能處理好“三農”問題，是對城鎮化生死攸關的大問題。[注]陳錫文：《三農問題攸關城鎮化的成敗》，《經濟參考報》2013年5月13日。在中國這樣一個人口大國中，如果缺乏安天下、穩民心的農業發展戰略，城鎮化就必然出現停滯或倒退。我國歷史上曾經出現過兩次逆城鎮化現象，第一次是在三年困難時期，第二次是在上山下鄉時期，都是因為沒有處理好城鎮建設與鄉村發展的關系。因而，城鎮化過程不僅是與工業化相互適應、相互推動的過程，而且是與農業現代化相互支持、協調發展的過程。中國的城鎮化，不應是削弱農業、剝奪農民、凋敝農村的過程，而應當是加強農業、富裕農民、繁榮農村的過程，這是中國城鎮化能否健康、可持續發展的關鍵之一。新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。這樣，重新認識和定位新型城鄉關系，構建一種普遍的同一性和協調的差異性共生的城鄉發展模式，是新型城鎮化和新農村建設的核心議題。在當前形勢下，要確立新型城鎮化的道路，關鍵是徹底擺脫城鄉二元思維定勢與二元政策慣性，克服以往城市化中過急的城市偏向(urban bias)，以及以犧牲農村為代價的發展之路。正確定位城鄉之間的應有關系，合理界定和規劃新型城鄉關系的目標，并根據合理的目標來選擇設計相應的城鎮化道路，從而促進城鄉社會的和諧有序發展。[注]林聚任、王忠武：《論新型城鄉關系的目標與新型城鎮化的道路選擇》，《山東社會科學》2012年第9期。具體來說，一是要準確把握我國城鎮化的階段性特點，著力突破城鄉之間存在的戶籍等制度性界限，促進城鄉要素資源的優化配置；二是要積極創新農村用地制度和市鎮建設體制，充分釋放農村土地資源的空間價值，培育城鄉產業融合的新動力；三是要加快完善政績考核評價機制，把推動城鄉產業融合與轉變經濟發展方式結合起來，同步實現城鎮化與農村現代化。[注]李程驊：《科學發展觀指導下的新型城鎮化戰略》，《求是》2012年第14期。十八屆三中全會提出的“賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制”，就是城鄉協同的總體思路。

3.物的城鎮化與人的城鎮化相協同

城鎮化的過程，同時是社會人口、空間結構不斷變化的過程，更是物的城鎮化與人的城鎮化相協同的過程。中國城鎮化的根本價值取向，在于搭建一個讓農村居民“出得來”、“回得去”、“留得下”、“有尊嚴”的發展平臺。實現城鎮化質量建設與農村居民生活意義世界建構的雙重發展，就必須實行城鎮化發展與工業化、信息化、農業現代化有機匹配、與主體功能區戰略定位有機匹配、與區域發展程度有機匹配、與創建有利于農村居民公共參與的生活與生命共同體有機匹配四大基本原則。[注]唐亞林：《城鎮化發展的價值取向與農村居民生活意義世界的建構》，《學術界》2013年第3期。政府在推進新型城鎮化建設的過程中，應與社會組織、企業等各種社會力量良性互動，釋放基層社會的潛在能量，更多地放權給城鄉居民，創造社區居民參與規劃的各種途徑，讓他們能按照自己的生活需求和居住需求推進城鎮化。同時，建構以公共交往空間與規則為核心，由基層黨委和政府、農村居民、市場發展商、基層社區、社會團體等利益相關方平等參與的城鎮化事務共治格局。當然，新型城鎮化的核心，是實現產業發展、就業吸納和人口集聚相統一。城鎮化不是簡單地讓農村人口進城當市民。產業發展是城鎮化的支撐，就業提供是城鎮化的基礎。脫離產業發展和就業機會的人為造城，片面追求人口城鎮化速度，一定會出問題。釋放城鎮化的最大潛力，必須加快推進人口城鎮化的轉型與改革。而人口城鎮化的突破口，在于積極解決有條件的農民工市民化問題，關鍵在于加快推進農村土地制度、城鄉戶籍制度、基本公共服務、財稅體制、行政體制、社區管理體制、人口政策等領域的綜合配套改革，為有序轉移農業人口、提高城鎮化質量提供制度保障。[注]夏鋒：《規模效應、人口素質與新型城鎮化的戰略考量》，《改革》2013年第3期。

五、簡短的結語

“上帝創造了鄉村，人類創造了城市”，英國詩人庫伯(William Cowper)如是說。在漫長的人類歷史上，近二三百年的工業化時期是人類生存方式變化最大的時期。因為工業化是城鎮化的經濟支撐，城鎮化是工業化的空間依托。工業化與城鎮化良性互動，相互促進，既是工業化的前提條件，也是城鎮化發展的內在規律。工業發展催生了無數城鎮的崛起，城鎮發展又對工業和人口進一步集聚形成巨大吸引力。兩者雙輪驅動，改變了城鄉居民的生存方式，推動了我國現代化進程。

我國的城鎮化發展道路，首先應回答城鎮化究竟是“人”(市場要素配置)的城鎮化，還是“人為”(政府主導資源配置)的城鎮化？城鎮固定資產投資和城鄉收入比這兩個外生變量內生化，與第二產業增加值、第三產業增加值和城鎮化率一起，構建了我國城鎮化演進的動力機制模型。因而，我國城鎮化長期持續的動力機制，是產業結構的調整。[注]李曉梅、趙文彥：《我國城鎮化演進的動力機制研究》，《經濟體制改革》2013年第3期。推進新型城鎮化，應重點處理好政府與市場的邊界，防止房地產價格上漲過快，切實增加建設用地供給，建立市場化、可持續的融資機制，實現人的城鎮化和市民化。[注]中國金融40人論壇課題組：《加快推進新型城鎮化：對若干重大體制改革問題的認識與政策建議》，《中國社會科學》2013年第7期。尤其是在全球化進程加速的今天，作為世界第二大經濟體，中國新型城鎮化建設不僅關乎到自身，也深刻地影響著世界。正如李克強總理在2013年11月21日中歐城鎮化伙伴關系論壇中與歐盟委員會主席巴羅佐會晤中談到：“中國的新型城鎮化是以人為核心、注重質量的城鎮化，是在尊重農民意愿、保護農民合法權益、保障糧食安全基礎之上的，致力于集約、低碳、人與自然和諧相處的城鎮化，必須更加符合人民意愿、符合實現現代化的需要、符合綠色發展的要求，正確處理政府和市場的關系。中國走新型城鎮化道路，既要立足國情，又要注意汲取已經實現現代化國家的科學理念和先進經驗。城鎮化合作是歐中關系的重要組成部分，影響深遠，有助于提高雙方人民的生活水平，促進雙方可持續發展和共同繁榮。”[注]李克強：《中歐城鎮化合作潛力巨大》， http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/22/c_118260403_2.htm總之，新型城鎮化建設必須協同各動力源，妥善處理其功能邊界，走以人為本的道路，讓新型城鎮成為勞動生產率更高、社會更和諧、文化更豐富、環境更適宜、安全更有保障、人民生活更有尊嚴的溫馨家園。