在全面改革中推進農業轉移人口市民化

孫蚌珠 王乾宇

(北京大學 馬克思主義學院，北京 100872)

工業化、城鎮化和農業現代化水平不斷提高是一個國家現代化水平的重要標志，也是經濟社會發展的必然趨勢。在促進工業化、城鎮化和農業現代化的同步發展中，城鎮化是支撐和載體，而我國城鎮化滯后尤其是人口城鎮化滯后問題十分突出，加快推進城鎮化發展對全面建成小康社會、加快社會主義現代化進程具有重大現實意義和深遠歷史意義。黨的十八屆三中全會強調，要完善城鎮化健康發展體制機制，推進以人為核心的城鎮化，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口主要是農業轉移人口有序實現市民化。

一、農業轉移人口在改革發展中的歷史性作用

在工業化、城鎮化和農業現代化過程中，必然伴隨著農業人口的轉移，與發達國家農業人口轉移到城市直接成為城市居民不同，中國農業轉移人口成了“農民工”。他們是我國改革開放后工業化進程中涌現出的一支新型勞動大軍，戶籍仍在農村，主要從事非農產業，有的亦工亦農，有的長期在城市就業，是產業工人的重要組成部分。以“農民工”為主體的農業轉移人口在中國的改革和發展中發揮了重要歷史性作用。

(一)農業轉移人口是推動中國經濟體制改革的重要力量

農業轉移人口的形成和發展是經濟體制改革的產物，經濟體制改革為其提供了條件，簡要地說：一是家庭聯產承包責任制的實行，提高了勞動生產率和經濟效益，使原本沉淀于農業中的剩余人口游離出來。二是政社合一的人民公社制度的解體，為農民從農業中轉移出來解除了制度約束。三是以戶籍制度為基礎形成的一系列城鄉隔絕制度的松動，使得農業人口轉移成為可能。四是多種所有制經濟的發展為農業人口轉移提供了出路和途徑。五是以保護“農民工”權益為目的的政策法規實施和制度設計為農業轉移人口的發展提供了保障。

農業轉移人口是推動經濟改革的重要力量，無論是本地務工的農業轉移人口還是外出務工的農業轉移人口，在中國經濟體制改革進程中都發揮了重要作用。本地務工的農業轉移人口“離土不離鄉”，主要在鄉鎮企業就業。鄉鎮企業和家庭聯產承包制被稱為中國農民的兩項偉大創造，這兩項偉大創造也可以說是偉大變革，不僅使中國農村經濟結構和農村面貌發生了深刻的變化，而且對中國的全面改革和發展也產生了深遠的影響。鄉鎮企業“異軍突起”，它處在計劃經濟體制之外，得不到國家計劃部門統一分配的生產資料，在國家計劃的縫隙中完全以市場為導向組織生產經營活動，它的不斷發展壯大沖擊了計劃經濟體制，推進了經濟體制的市場化改革，為經濟體制改革探索了道路、積累了經驗。而鄉鎮企業的勞動者就是“離土不離鄉”的農業轉移人口，改革30多年來，在鄉鎮企業就業的農業轉移人口數量持續增長，到2012年已達1.6億多。可以說，農業轉移人口是推動鄉鎮企業持續發展的重要力量。

外出務工農業轉移人口“離土又離鄉”，在本鄉鎮地域以外就業。這些農業轉移人口的外出，一方面以經濟體制改革的不斷推進為條件。在農村經濟改革和發展的基礎上，城市改革的全面推進和對外開放的擴大，各種非公有制經濟的發展，對勞動力需求不斷擴大，為農業轉移人口提供了就業渠道和發展空間。外出務工農業轉移人口由改革開放初期不到200萬人已增長到2012年的16336萬人[注]資料來源：國家統計局歷年《中國統計年鑒》，2012年《中國勞動統計年鑒》。。另一方面，外出務工農業轉移人口的發展又蘊含著深刻的體制變革因素，成為推動改革的重要力量：一是外出務工農業轉移人口促進了勞動力市場的發展。外出農業轉移人口沖破了勞動力市場的城鄉界限、地域界限和部門界限，推動了勞動用工制度的改革和勞動力資源的市場配置。二是外出務工農業轉移人口為繁榮市場、搞活經濟、擴大開放發揮了重要作用，推動了市場主體的培育、市場體系的發展。三是外出務工農業轉移人口的發展推動了各項體制的改革。中國經濟體制改革中很多具體制度的變革是由問題“倒逼”發生的，農業轉移人口問題涉及經濟社會發展的方方面面，戶籍制度、勞動就業制度和社會保障制度等的逐步改革和完善，很大程度上和農業轉移人口的發展相連，很多政策法規的出臺也和維護農業轉移人口的權益相關。可以說，大量外出務工農業轉移人口的流動，增強了經濟社會發展的生機和活力，推動了政府職能和管理方式的轉變。

(二)農業轉移人口是推動工業化和城鎮化發展的重要力量

農業轉移人口的出現既是工業化發展的必然結果，也是工業化的重要推動力量。改革開放以后，在中國工業化的快速發展中，農業轉移人口成為重要力量。一是農業轉移人口為推動工業化發展作出了貢獻。1978年后，隨著工業化戰略的調整，工業化進程加快，數以億計的農業轉移人口成為工業化的主力軍，他們填補了制造業、建筑業、餐飲業和服務業等勞動力密集型產業的崗位空缺，為城市第二、三產業發展提供了源源不斷的低成本勞動力，滿足了工業化進程加快對勞動力的需求，2006年外出務工的農業轉移人口占城鎮從業人員的比重已達46%，在一些勞動密集型、技術含量相對比較低的行業中，農業轉移人口無論是在數量上還是比重上都已經是主體，比如在采礦業、建筑業、制造業、住宿和餐飲業農業轉移人口的比重都達到60%以上[注]中華全國總工會研究室：《第六次中國職工狀況調查》，中國工人出版社，第36頁。。根據有關統計數據估算，農業轉移人口總數2012年已經達到26261 萬人，農業轉移人口在第二、三產業中比重已超過50%。二是農業轉移人口為形成相關產業的國際競爭優勢作出了貢獻。改革開放以后，勞動力價格優勢是我國保持國際市場競爭力的重要因素，這種優勢既為我國吸引外資和發展出口創造了條件，也為把握機遇、承接國際產業轉移創造了條件，使我國迅速發展成為“制造大國”。30多年來，中國出口總額中初級產品所占比重由50%以上下降到不足5%，工業制成品所占比重則由不足50%上升到95%以上。三是農業轉移人口是促進城鎮化的重要力量。我國的城鎮化率主要是依據城鎮人口在全部人口中所占比例計算的，城鎮人口是指城鎮常住人口，即在城鎮區域內常住半年以上(或在本地居住不滿半年，但離開戶口登記地半年以上)的人口。根據這一統計口徑，我國的城鎮化率提升速度很快，從1978年的17.9%提升到2011年的51.3%[注]國家統計局：2012年《中國農民工調查監測報告》。，城鎮常住人口的增加主要來源于進城務工的農業轉移人口。

(三)農業轉移人口是縮小城鄉發展差距的重要力量

城鄉發展不平衡是我國經濟社會發展中的一個突出矛盾，農業轉移人口在縮小城鄉差距方面發揮了重要作用：一是農業轉移人口收入成為農民收入的重要來源。經營性收入與工資性收入是農村居民家庭人均年純收入的兩大組成部分，普遍實行家庭聯產承包制以來，隨著農業轉移人口數量及其收入的不斷增加，工資性收入占農村居民家庭純收入的比重不斷提高，2010年以后達到40%以上。工資性收入增加提高了農民家庭純收入，從而對縮小城鄉居民收入差距具有積極的作用。二是農業轉移人口向其他產業的流動降低了單位土地面積上的勞動人數，為促進農業規模經營、提高農業勞動生產率、發展現代農業創造了必要條件。三是農業轉移人口對農業現代化和農村經濟結構的調整具有重要作用。農業轉移人口是工業化、城鎮化和農業現代化的交點，成為工業帶動農業、城市帶動農村的聯結點，農業轉移人口具有勞動力、資金、技術等雙向流動的特點，農業轉移人口流動到第二、三產業，推動了工業化和城鎮化的發展，農業轉移人口把其掌握的技術、經驗和資金等投入到農業和農村，為農業現代化和農村經濟的發展注入了新的活力。

二、農業轉移人口市民化滯后的突出表現

任何一個國家的工業化進程都伴隨著農業人口的轉移，但中國工業化道路和體制選擇的特殊性，使得中國農業人口轉移也具有特殊性。農業轉移人口對中國的改革和發展作出了重要貢獻，但由于制度約束，他們不能平等享有改革和發展的成果，突出表現在以下幾個方面：

第一，人口城鎮化滯后。農業人口向非農產業和城鎮轉移，是世界各國工業化、城鎮化的普遍規律，也是農業現代化的必然要求。一般來說，發達資本主義國家的城鎮化和工業化是同步發展的，農業轉移人口在進入城市工業部門的同時也完成了從農村居民向城市居民的身份轉變。由于制度約束，中國工業化城鎮化過程中農業人口轉移具有特殊性，這種特殊性在于農業人口實現真正的轉移需要兩個階段：一是就業從農業向非農產業轉移，二是身份由農民轉為市民。與此相應，我國的城鎮化率有兩種統計口徑，按常住人口口徑統計和按戶籍人口口徑統計。第一種城鎮化率反映的是農業轉移人口的產業轉移狀況，第二種城鎮化率體現的則是農業轉移人口的身份轉換狀況。我國按戶籍人口口徑統計的城鎮化率始終低于按常住人口口徑統計的城鎮化率。按常住人口口徑統計的城鎮化率從1978年17.9%提升到2012年的52.6%，按戶籍人口口徑統計的城鎮化率從1978年的15.8%提高到2012年的35.29%。后者的增速一直低于前者，使得兩者之差呈擴大趨勢。這表明實現身份轉換的農業人口遠遠少于實現就業產業轉移的農業人口，換言之，有相當多的農業轉移人口實現了就業的產業轉移，但沒有同步實現身份轉換。

第二，難以公平享有社會保障和公共服務。由于原有的制度設計，居民享有的社會保障和社會福利因為戶籍不同會有很大差別，農村居民享有的社會保障和社會福利低于城鎮居民。很多農業轉移人口雖然實現了就業的產業轉移并且在城鎮長期居住，但因戶籍沒有改變所以不能享有城鎮居民享有的社會保障和公共服務。雖然“勞動合同法”實施以后，農業轉移人口參與社會保障的比例在提升，但整體仍偏低，農業轉移人口工傷保險的參保率最高也不足25%，失業保險與生育保險的參保率更是不足10%。 農業轉移人口市民化進程的滯后，使得農民工在住房和子女教育等方面面臨很多困難。外出務工農業轉移人口以雇主或單位提供住宿為主，自購房者微乎其微，農業轉移人口的收入難以支撐其在務工地購買住宅。租住房的比例最大，2012年合租和獨租占33.2%，但條件十分簡陋，往往是城市的“棚戶區”就是外來人口的“集中區”。還有16%左右居住在工地工棚或生產經營場所。農業轉移人口的子女教育已成為一個突出的社會問題。農業轉移人口子女進入城市的公辦學校均等地享受教育資源還有很多障礙，使得絕大多數的外出務工的農業轉移人口子女要么在戶口所在地就讀，成為“留守兒童”，要么跟隨其在務工地的“打工子弟學校“就讀。

第三，無法承擔家庭在城鎮生活的成本。近些年來，外出務工農業轉移人口的收入不斷增長，但相對于他們的勞動時間和勞動強度，實際工資水平并不高。有2/3以上的外出務工農業轉移人口從事勞動時間比較長、勞動強度比較大、就業崗位不穩定的制造業、建筑業、交通運輸倉儲和郵政業、批發零售業、住宿餐飲業、居民服務和其他服務業。與城鎮職工人均工資相比，外出務農業轉移人口的工資水平比較低，而且兩者的差距呈擴大趨勢。外出務工農業轉移人口的收入扣除生活支出后結余有限。國家統計局發布的2012年全國農民工監測調查報告顯示，這一數據為每人月均收入1557元。中部、西部地區農民工在東部地區的收入結余分別是1518元和1344元，低于在本地區務工的農民工平均結余。相比而言，中西部地區的農民工在東部地區務工生活開支較大、收入結余少。外出務工農業轉移人口往往盡可能壓低生活成本，消費水平遠遠低于當地城鎮居民的平均消費水平。其收入扣除自身生活成本雖有結余，但難以承擔其家庭成員在務工地的生活。因此，外出務工的農業轉移人口處于不穩定、不完全狀態，其中很大一部分生產在城鎮、生活在農村，賺錢在城鎮、消費在農村，個人在城鎮、家庭在農村，由此帶來很多經濟社會問題，制約了我國工業化、城鎮化的發展進程。

三、推進農業轉移人口市民化的約束因素

農業轉移人口市民化并不是一個單純的改變戶籍身份問題，在戶籍身份背后還牽涉到諸多方面的復雜的經濟社會問題，比如涉及到城鎮體系結構和空間布局、城鎮綜合承載能力建設和產業發展，涉及到戶籍、土地和社會保障制度以及公共服務和社會管理，牽一發動全身，是一個系統工程，從而受到各種因素的制約。

(一)農業轉移人口市民化的制度約束

農業轉移人口市民化最直接的約束表現為制度約束，主要是戶籍制度及與戶籍制度相掛鉤的社會福利制度、教育制度和就業制度等。這些制度成為農業轉移人口市民化的最大障礙，也是其和城鎮居民不同身份的標志。即使同是產業工人，但有城鎮戶口的產業工人與農村戶口的產業工人有很大不同，這種不同表現在就業范圍、工資水平、勞動強度、勞動環境以及勞動權益維護與保障等多方面的不平等待遇上。農業轉移人口除了工資水平低、勞動強度大、勞動環境差外，絕大多數無法享受到城鎮產業工人所擁有的住房福利，包括從國家和單位獲得的購房補貼、申請保障住房、獲得單位提供的住房；也難以享受到城鎮產業工人所擁有的工傷保險、失業保險、生育保險以及養老保險等福利保障。農業轉移人口本身受教育水平就比較低，在城鎮難以獲得就業培訓的機會與渠道。由于戶籍制度的限制，農業轉移人口子女難以均等地享受到城鎮教育資源，在入學、升學諸多方面受到限制。和戶籍制度相聯系的還有土地制度約束，城市社會保障和公共福利的不完善和農民土地權益的缺失，導致農業轉移人口轉移的不徹底、不完全，把土地作為其抵御城市就業和生活風險的保障。實現農業轉移人口市民化需要破除制度障礙，但制度障礙并不是單純的戶籍制度而是一系列制度，打破這些制度并非易事。

(二)農業轉移人口市民化的資源約束

制約農業轉移人口市民化進程的因素表面看似乎主要是戶籍制度，其實主要是依附于戶籍制度上的教育、醫療、住房、社會保障等一系列制度福利，單純放開戶籍而不改變其他相應的制度，農業轉移人口市民化仍然只是一句空話，城市生活的高成本使得他們難以融入城市。但要使得制度福利均等化，除了制度改革，還需要財力支持。也就是說城鎮化發展需要資源，但我國的多數城鎮發育尚不充分，綜合承載能力較弱，不能滿足農業轉移人口市民化對公共產品及公共服務的需求。完成2.6億農業轉移人口的市民化，不僅受到物質資源、資本的約束，還受到其他資源的約束。比如土地資源，我國雖然國土面積遼闊，但是可耕地面積卻較小，人均耕地面積更低。近10多年的快速城鎮化是我國耕地減少的重要原因。其中不僅包括城鎮建設用地，還包括城鎮化帶來的經濟發展用地，推進人口城鎮化的發展勢必增加這方面的壓力。再比如不可再生資源以及水等自然資源的約束等。

(三)農業轉移人口市民化的產業發展制約

農業轉移人口市民化需要有產業支持，因為只有產業發展才能保證農民工在城鎮的持續、穩定就業。目前，大多數的農業轉移人口較少聚集于小城鎮和小城市，大多聚居于大城市或者工業化發達城鎮，主要原因就是小城鎮和小城市缺乏發達的第二、三產業支撐，即使放松戶籍限制，農業轉移人口即使轉移過去也缺乏就業機會。如何促進中小城市和城鎮的產業發展是農業轉移人口市民化進程中亟需解決的問題。此外，農業轉移人口多就業于勞動密集型行業，但這些行業容易受到外部沖擊，由此使得農業轉移人口的就業極不穩定，如2008年全球金融危機時期，東部沿海出口制造業發達地區就有近2000萬農業轉移人口失業。這些產業在我國工業化、城鎮化過程中起到了重要的推動作用，但隨著我國勞動力低成本的比較優勢逐步減弱，這些產業需要轉型和升級，從而使得許多中小城市和城鎮的產業發展面臨著嚴峻的挑戰。

(四)農業轉移人口市民化的自身素質制約

農業轉移人口的市民化不是僅僅擁有市民身份，更重要的是要擁有在城市就業和發展的能力。農業轉移人口包括新一代的農業轉移人口在城鎮就業的最大障礙在于其文化程度比較低，缺乏職業技能。根據國家統計局的調查，2012年我國農民工的文化構成中，有高中及以上學歷的農民工僅占13.3%。大多數的農民工接受教育程度在初中及以下。并且，接近2/3以上農業轉移人口沒有接受過職業培訓。這些使得在推進農業轉移人口市民化過程中遇到很大的挑戰。

四、推進農業轉移人口市民化進程中要把握的問題

農業轉移人口市民化是工業化、城鎮化和農業現代化的必然要求，也是全面深化改革的重要任務，不僅關系著農業轉移人口自身，也關系著改革發展穩定大局，關系著全面小康社會的建成和現代化進程，關系著社會公平和人民福祉。推進農業轉移人口市民化的根本途徑在于全面深化改革，黨的十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議明確了這方面的目標和任務。筆者認為，通過全面深化改革推進農業轉移人口市民化需要把握以下幾個問題。

第一，全面改革，相互配合。

農業轉移人口市民化是一個系統工程，涉及到土地制度、產業發展、就業服務、社會保障、教育等諸多領域，也可以說是一場深刻而全面的社會變革，涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明等諸多方面，需要合理的制度安排和各方面的相互配合。如果各領域政策不配套，各方面改革措施相互牽扯，不能形成城鎮化的體制機制，農業轉移人口的市民化就很難有效推進，即使勉強推進，也會產生很多問題。正是因為這個任務復雜而艱巨，系統性、關聯性比較突出，要求各項改革必須協同配合，因此，要在摸著石頭過河的基礎上加強宏觀思考和頂層設計，注重整體性、協同性，注重各項改革的相互促進、良性互動。需要圍繞城鎮化發展中面臨的發展方式轉變和結構調整、土地節約集約利用、戶籍和社會管理、資源支撐和生態環保等問題，實現體制機制創新，處理好各方面的利益關系，為持續發揮城鎮化效應提供有效的制度保障。

第二，突出重點，循序漸進。

農業人口轉移市民化不但是一個系統工程，也是一個歷史進程。當前和今后比較急迫的任務是使已經轉移的農業人口市民化，尤其是3375萬舉家外出務工的農業轉移人口的市民化。同時需要明確的是，中國工業化還沒有完成，農業現代化還沒有實現，城鎮化尤其是人口城鎮化遠沒有結束。城鎮化、人口城鎮化不能畢其功于一役，是一個循序漸進的過程，要根據工業化、城鎮化和農業現代化的客觀發展規律，通過改革不斷推進農業轉移人口的市民化。首先是把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，并給予他們相應的社會保障和公共福利。先全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。堅持自愿、分類、有序，充分尊重農民意愿，因地制宜制定具體辦法，優先解決存量，有序引導增量。

第三，從實際出發，積極探索。

我國是一個發展中國家，資源短缺、人口多、區域經濟發展極不平衡導致城鎮化任務異常艱巨，所以，推進城鎮化、實現農業轉移人口市民化要充分考慮資源約束、環境承載能力和產業支撐能力。在推進城鎮化、實現農業轉移人口市民化過程中，可以借鑒其他國家的有益經驗，但必須堅持走中國特色的新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。注重結合各地實際情況，把尊重人民的首創精神和頂層設計結合起來，探索多樣的具體模式。

第四，和工業化、農業現代化協調發展

農業轉移人口市民化和工業化、農業現代化緊密相連，工業化是人口城鎮化發展的基本動力和加速器，為城鎮化提供了強大的資金、物質和人才保障，農業現代化是城鎮化的基礎，為城鎮化發展創造了市場條件和要素條件。要形成工業化、農業現代化與城鎮化相輔相成、良性互動、同步發展的新機制，實現農業轉移人口市民化和工業化、農業現代化協調推進。

第五，要處理好政府和市場的關系

推進城鎮化要處理好市場和政府的關系，既堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又更好發揮政府在創造制度環境、編制發展規劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理等方面的職能。具體地說，政府要著重于制定實施好國家新型城鎮化規劃，加強重大政策統籌協調，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作。同時，還要處理好中央和地方的關系，如中央城鎮化會議強調的中央制定大政方針、確定城鎮化總體規劃和戰略布局，地方從實際出發，貫徹落實總體規劃，制定相應規劃，創造性開展建設和管理工作。