正確認識和處理政府與市場關系的創新與發展

彭俞超 張雷聲

(中央財經大學 金融學院，北京 100810；中國人民大學 馬克思主義學院，北京 100872)

正確認識和處理政府與市場的關系，是社會主義市場經濟發展中的一個極為重要的理論和實踐問題。黨的十八屆三中全會明確提出，處理好政府和市場的關系是經濟體制改革的核心問題，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府積極作用。[注]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年，第5頁。我們黨依據實踐拓展和認識深化對政府和市場關系的這一新的科學定位，不僅進一步明確了深化經濟體制改革的基本思路，而且也進一步提出了完善和推進社會主義市場經濟發展的實踐路徑。正確認識和處理政府與市場的關系，實際上就是要正確認識和處理政府與市場在資源配置中的作用問題，遵循市場決定資源配置的一般規律發展社會主義市場經濟。

一、正確認識和處理政府與市場關系的重要性

在經濟思想史和經濟發展史上，正確認識和處理政府與市場的關系是一個關乎經濟能否迅速、持續發展的重要問題。正確認識和處理政府與市場關系的重要性，不僅從經濟思想發展的歷史長河中反映出來，而且也在西方現代市場經濟和我國社會主義市場經濟的發展中得到充分體現。

首先，在經濟思想發展的歷史長河中，從15世紀產生的重商主義開始至今，凸顯了認識和處理政府與市場關系在經濟發展中的重要性。這500多年經濟思想發展的歷程，在關于政府與市場關系問題的論戰上，始終是圍繞著市場自由和國家干預而展開的。從15世紀到17世紀上半期，在歐洲起源的重商主義，無論是早期的貨幣差額論還是晚期的貿易差額論，都認為政府應該控制國家經濟，只有對進出口貿易作出限制，才能保證本國財富的積累，令國民走向富裕。雖然這種觀點存在著局限性，但是就當時的經濟發展水平和狀態而言，提出政府干預經濟的觀點絕對稱得上是一個重大進步。繼重商主義之后，18世紀下半期形成的重農學派則主張自然經濟秩序，反對政府在國際貿易領域的干預，首次提出了“自由放任”的概念。后來，以亞當·斯密為代表的古典經濟學家更主張發揮“看不見的手”的作用，認為以市場配置資源就一定能實現經濟的繁榮。斯密的古典經濟學雖然帶來了19世紀英美的經濟繁榮，但也造成了很多的社會問題。在經濟停滯和失業率高漲的背景下，凱恩斯主義的誕生正式開啟了國家干預主義的發展，政府必須以貨幣政策和財政政策這兩只“看得見的手”調控國民經濟和刺激有效需求，促使經濟良性發展。“羅斯福新政”從實踐上證明了凱恩斯主義關于國家干預政策的有效性，此后世界各國紛紛效仿，世界經濟由此進入了凱恩斯時代。可是，20世紀70年代的兩次石油危機引發的全球范圍的滯脹則使凱恩斯主義陷入了困境。以哈耶克、弗里德曼和盧卡斯為代表的新自由主義應勢崛起，他們倡導自由化、私有化和市場化，要求減少政府對勞動力市場、資本市場的干預，以刺激消費來促進經濟增長。此后，以英美為首的西方國家紛紛摒棄了凱恩斯主義的經濟政策，自由化思想彌漫整個世界經濟。2008年國際金融危機爆發以來，經濟學界開始重新思考市場自由和政府干預的關系。當前，如何在加強政府監管的前提下堅持市場化已成為西方經濟學者研究的新課題。

從經濟思想演變的歷史中我們不難看出，正確認識和處理政府與市場的關系是一個世界性難題。在政府與市場之間，偏重任何一方都可能造成經濟失衡，使整個社會經濟難以得到平穩發展。尋求政府和市場之間相協調的平衡點尤為重要。

其次，在西方現代市場經濟發展中，自上世紀80年代開始，去監管化和市場自由不斷影響著美國的經濟發展，美國在經濟自由主義之下實行了小政府、大市場的經濟發展政策。較少的監管和政府干預、對存款利率管制的廢除和利率市場化，使美國金融機構在激烈的市場競爭中快速成長，美國金融市場也得到了蓬勃發展。同時，減少社會公共支出和更多的稅收減免，刺激了美國經濟的高速增長。然而，2008年波及全球的金融危機使美國、歐洲乃至全世界的經濟遭受重創：企業倒閉、失業率增加、金融市場混亂和主權債務危機等一系列的經濟問題使西方國家籠罩在恐慌的氣氛中。這不得不使人們對經濟自由主義政策進行反思，抵御經濟衰退的一攬子救助計劃和更廣泛、更嚴格的金融市場監管辦法呼之欲出?！栋腿麪枀f議三》提高了金融機構資本充足率的要求，加強了金融監管；美聯儲的量化寬松貨幣政策也使美國經濟開始慢慢趨于復蘇；等等。這些都說明市場不是萬能的，在市場無法解決的問題面前，政府必須積極主動地解決并促進經濟發展。正如斯蒂格利茨所說：“現代資本主義歷史上唯有大蕭條之后的那段時間沒有發生頻繁的金融危機，這是因為大部分的國家采取了強有力的金融監管政策。”[注]Stiglitz J E. Rethinking development economics. The World Bank Research Observer, 2011, 26(2): 230-236.對于2008年金融危機的原因，斯蒂格利茨認為，監管者對監管作用的質疑和對市場自我調節能力的過度堅信，導致了金融監管的失敗和自由市場的失靈。危機之后，以美國為首的西方現代市場經濟國家面臨的問題仍然是如何處理好政府干預與市場自由的關系問題?！罢碱I華爾街”運動已經折射出市場過度自由化危害的不容忽視性。美國奧巴馬政府停擺事件也說明了穩妥處理政府與市場關系的重要性。由此可見，在西方現代市場經濟的發展過程中，無論是實行經濟自由政策還是政府干預政策，都需要把處理好政府與市場的關系擺到重要位置。

第三，在我國社會主義市場經濟發展中，正確認識和處理好政府與市場的關系是核心問題，也是經濟體制改革的基本方向。我國的社會主義市場經濟首先是市場經濟，所以市場是其基本的也是重要的組成內容，市場所具有的配置資源的有效性不但不能忽視而且要充分發揮。社會主義市場經濟是現代市場經濟，現代市場經濟都是在國家管理的框架下運行的市場經濟，市場所固有的缺陷需要政府干預來矯正。隨著現代市場經濟的發展，政府的職能必然從“守夜人”轉向管理者，如何處理好政府和市場的關系就成為現代市場經濟必須要解決的問題。經濟發展實踐證明，過度的政府干預和過分的市場自由都會引發一系列社會經濟問題。社會主義市場經濟作為現代市場經濟的一種類型，作為社會主義制度和市場經濟體制的統一，必然要求把處理好政府與市場之間的關系作為核心問題。

在社會主義市場經濟發展中，政府與市場是具有相互聯系、相互作用的兩個重要因素，也是促進市場經濟發展的兩個關鍵因素。只有協調好這兩個因素的關系，使市場能夠發揮其配置資源的應有作用，使政府發揮其宏觀調控和監管的積極作用，才能使我國經濟體制改革向縱深發展，使社會主義市場經濟得到持續而健康發展。

政府和市場的關系問題，說到底就是政府和市場如何準確定位的問題。就市場而言，其準確的職能定位是提高經濟效率，以價格決定機制、競爭機制等實現資源的有效配置，提高微觀主體的積極性和經濟效率；就政府而言，其職能定位在宏觀經濟引導上，要從頂層設計把握市場經濟的發展方向，從宏觀調控角度引導市場經濟良性發展，使其既不缺位也不越位、錯位。

二、對市場在資源配置中起決定性作用的科學定位

在我國經濟體制改革全面深化發展中，黨的十八屆三中全會深化和超越了社會主義市場經中“市場在資源配置起基礎性作用”的認識和實踐，提出了“使市場在資源配置中起決定性作用”的科學論斷。這一關于市場作用的科學定位，既是實踐發展的要求，也反映了我們黨對市場規律認識和駕馭能力的不斷提高，有利于在全黨全社會樹立關于政府和市場關系的正確觀念，有利于轉變經濟發展方式，有利于轉變政府職能，有利于抑制消極腐敗現象。

自黨的十四大確立社會主義市場經濟改革發展目標以來，我國社會主義市場經濟的發展已有了20多年的歷史。目前，社會主義市場經濟體制已經初步建立，經濟市場化程度不斷提高，但是在國民經濟運行過程中仍然存在著不少問題。例如，市場秩序不規范，以不正當手段謀取經濟利益的現象廣泛存在；市場經營主體混亂，除了有“假集體”、“假國有”、“四無企業”、“無證經營”等現象外，一些黨政機關和權力機構也成為非正規的經營主體；市場客體、市場行為也較為混亂，一些違禁商品和服務進入市場，對市場客體的正常進入秩序產生了極大影響，假冒偽劣產品以及虛假廣告、騙買騙賣行為大量存在。又如，生產要素市場發展滯后，要素閑置和大量有效需求得不到滿足同時并存。我國的生產要素市場化進程遠遠落后于商品的市場化進程，發展相對緩慢，資本市場功能不完善、土地市場不規范、勞動力市場發育不健全。在生產要素市場中，對于資本和土地這類稀缺生產要素的配置，政府仍然是配置主體，這在一定程度上干擾了市場經濟秩序的正常運行。生產要素市場發展的滯后嚴重制約著整個國民經濟的發展。再如，市場規則不統一，部門保護主義和地方保護主義普遍存在。一些地方政府在利益驅動下，以權力干預經濟，對本地企業和外地企業實行差別對待，通過各種手段限制外地產品進入本地市場，部門保護和地方保護形式多樣，從而阻礙了市場配置資源的有效性和公平性，損害了市場主體的利益和消費者的合法權益，阻礙了全國統一市場的形成，在一定程度上滋生了腐敗。還如，市場競爭不充分，阻礙優勝劣汰和結構調整。在一些領域，由于沒有引入充分競爭，導致了寡占型市場的存在；由于一些市場主體占據壟斷地位，決定了其不需要通過充分的市場競爭就能坐收漁利，從而阻礙了優勝劣汰的市場競爭機制作用的發揮，不利于經濟結構的調整和優化。要解決我國社會主義市場經濟運行中存在的這些問題，就必須充分發揮市場在配置資源中的決定性作用。

市場在配置資源中起決定性作用是市場經濟的一般規律，社會主義市場經濟體制的健全和完善必須遵循這一規律。市場在資源配置中起決定性作用，實際上講的是經濟效率問題，是“推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”[注]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第6頁，。在任何一個社會中，資源都是稀缺的，把稀缺的資源配置到社會生產最需要的領域，即配置到資源最短缺卻能帶來最大社會產出的領域，使稀缺的資源得到最有效的利用，是資源配置的目的。然而，資源的稀缺程度是靠資源的市場價格來衡量的，供大于求時市場價格下降，供不應求時市場價格則上升。反過來，市場價格上升會增加供給，引起需求者成本的上升，市場價格下降會減少供給，引起需求者成本的下降。供求關系變化的過程是市場價格發現的過程，也是資源配置的過程。在價格調整供求的過程中，資源被配置到有需求的領域最有效地促進生產，從而提高經濟效率。市場競爭是市場配置資源的內在動力。處于市場競爭環境中的企業必然要運用先進的生產技術，以最少的資源投入換取最大限度的經濟產出。在產成品價格和原材料價格由市場決定的情況下，企業一般都是以提升技術水平、提高資源利用效率和增加投入產出比來獲得最大限度利潤的。由于市場競爭，利潤低下的企業就會被淘汰出局。優勝劣汰的市場競爭不僅保證了資源的有效配置，避免了產能過剩問題，同時還促進了科技創新和技術進步，保證了經濟的長期增長。市場規則是市場配置資源的外在保證。在市場經濟中，市場主體行為的自發性、盲目性需要通過市場規則來規范和約束，否則便會出現壟斷和不正當競爭，從而影響資源價格的形成，使市場配置資源的決定性作用失效。因此，社會主義市場經濟作為現代市場經濟，必須是建立在規則和法制基礎上的市場經濟。只有建立完善的市場規則才能使市場配置資源的決定性作用得以充分發揮。

我們應該看到，在社會主義市場經濟運行中，市場配置資源的決定性作用是在一定范圍內有效的，“市場在資源配置中起決定性作用，并不是起全部作用”[注]習近平：《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2013年11月16日，第1版。。市場在配置資源過程中不是萬能的，無論是在完全競爭條件下還是在不完全競爭條件下，都會存在著市場缺陷或市場失靈問題。在完全競爭條件下，市場是沒有外力干擾的自由市場，市場缺陷或市場失靈主要表現在公共物品、外部負效應、收入分配不均、區域經濟不協調等方面。一般而言，公共物品的消費具有非競爭性和非排他性特征，如路燈、城市美化、路邊的健身設施、電視信號接收等都是非盈利產品，通常是無法有效地通過市場機制由企業和個人來提供的，因而它的生產與市場機制的作用是存在矛盾的。外部負效應如污水排放、環境污染等，是市場經濟微觀主體在進行生產和消費決策時，往往不考慮對他人、社會和環境的影響而帶來的后果，直接將工業廢水排入江河中，將工業廢氣排入空氣中，雖然生產企業降低了成本，但事實是企業將這一成本轉嫁給了社會。外部負效應問題也是市場本身無法解決的。收入分配不均是由市場經濟運行所導致的。市場經濟在配置資源過程中遵循的是效率原則，即資本總是從效率低的部門向效率高的部門轉移，從而會產生“馬太效應”，引起收入分配不均。區域經濟不協調是市場在配置資源過程中不可避免的問題，也是市場自身難以調節和解決的問題，因為在市場經濟運行中，優質資源會不斷地從發展落后的區域轉移到發展較快的區域，造成區域間資源分配的不協調，從而加大區域間經濟發展的差距。在不完全競爭條件下，市場缺陷或市場失靈主要表現為壟斷、不正當競爭等。壟斷是市場缺陷或市場失靈的最主要的表現形式之一。壟斷行業通過自身的科技領先優勢、規模經濟效應或者特許經營權，控制了市場的絕大部分份額，因此能夠通過制定壟斷價格來獲得超額壟斷利潤。由于缺乏競爭壓力和生存壓力，壟斷行業往往又難以提供令人滿意的產品和服務，并且缺乏改進自身和提高技術水平的積極性。特別是那些由行政壟斷而產生的壟斷行業，經常會違背市場規則，阻礙市場對資源的有效配置。

顯然，市場面對公共物品、外部性、壟斷、不公正等問題幾乎無能為力或者毫無建樹，這就要求政府運用宏觀調控和政府治理之手，彌補市場在配置資源中的不足，矯正市場失靈。在社會主義市場經濟運行中，市場在資源配置中的決定性作用是不可忽視的，但市場在資源配置中的缺陷和失靈也是不可忽視的，它說明市場在資源配置中所起的是決定性作用，但決不是全部作用。

三、對政府在市場經濟發展中起積極作用的科學認識

理論和實踐都證明，市場配置資源是最有效率的形式，但是，市場配置資源的有效性是需要市場以外的力量來保證的。對市場在資源配置中的“決定性”作用的定位，決不是對政府作用的弱化，相反則是要通過對政府作用范圍、程度的正確界定更好地發揮政府的作用，既防止政府作用的越位、錯位，也避免政府作用的缺位、不到位。在社會主義市場經濟的發展中，市場的作用和政府的作用是不同的，它們有各自的活動范圍和邊界、職能和任務、優勢和不足，我們既要發揮市場的作用，也要發揮政府的作用，即要正確處理好這兩者之間的關系。

關于政府在市場經濟發展中的作用，我們既要看到政府作用的不可或缺性，也要看到政府作用會存在失靈的一面。一方面，針對市場經濟運行過程中市場無法解決的問題，政府必須發揮其公權力的優勢和宏觀引導的作用，引導市場朝著積極的方向發展。例如，我國面臨的鋼鐵行業產能過剩問題，依靠市場已經難以在短期之內解決，這就需要政府出面通過行政干預來解決。目前，在《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》的指導下，國家發展和改革委員會、工業和信息化部牽頭，多部委聯合治理產能過剩問題，已經取得了一定的成效。另一方面，為了保障市場在配置資源過程中的決定性作用，政府也必須發揮服務和監管的作用。例如，簡化公司注冊程序和行政審批程序，將證券發行制度由“核準制”轉變成“注冊制”，這些簡化審批程序的措施，有助于提高市場主體的參與積極性和市場運行的效率。同時，政府加大監管力度，對那些違反市場規則和破壞市場秩序的行為予以行政約束和法律懲罰，也有助于保證市場健康安全穩定地運行。當然，我們還應看到，政府的權力利益的追求是要受到制約和限制的，否則，就會產生政府失靈，這不僅不利于市場發揮決定性作用，而且還會產生極大的負面效應。政府失靈主要是由于政府受能力和意愿的影響而不能有效地發揮作用，它表現在許多方面：一是由于決策目標的多元性、信息不確定性、權責不匹配和監管機構散亂等，政府的公共決策不合理，導致資源浪費；二是由于缺乏競爭壓力、激勵機制，監督信息不完備等，政府機構效率低下，在提供公眾服務中追求自身利益最大化，導致公眾利益受損；三是由于缺乏有效的政府權力制約手段，尋租和腐敗行為泛濫，導致資源配置扭曲；四是由于官僚主義作風的存在，政府機構膨脹，人員增加，導致資源浪費和對私人部門的擠出效應。

在社會主義市場經濟運行中，政府和市場都不是完美無缺的，正確處理政府和市場的關系，不僅在于要發揮市場在資源配置中的決定性作用，而且還在于政府要明確自身的功能定位，既不干擾市場在資源配置中決定性作用的充分發揮，又要在尊重市場規律的基礎上為市場在資源配置中發揮決定性作用創造良好的外部環境，解決市場無法解決的問題。在這一方面，黨的十八屆三中全會對如何更好地發揮政府作用提出了明確要求，強調“必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置” ，“政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈”[注]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第6頁。。顯然，政府的職責和作用主要集中在科學的宏觀調控和有效的政府治理方面，這是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。

就科學的宏觀調控而言，它可以彌補市場缺陷和市場失靈，保障我國經濟快速穩定發展。也就是說，政府必須做好頂層設計，從宏觀層面把握經濟的發展方向，保持經濟總量平衡，促進重大經濟結構協調和生產力布局優化，減緩經濟周期波動影響，防范區域性、系統性風險，穩定市場預期，實現經濟持續健康發展；建立健全以國家發展戰略和規劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系，推進宏觀調控目標制定和政策手段運用機制化，加強財政政策、貨幣政策與產業、價格等政策手段協調配合，提高相機抉擇水平，增強宏觀調控的前瞻性、針對性、協同性；在確立企業投資主體地位方面，除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批；保持經濟發展、保護資源和保護生態環境的協調一致，把經濟發展建立在生態可持續能力、社會公正和人民積極參與自身發展決策的基礎上，積極推進社會主義市場經濟的可持續發展；糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況。

就有效的政府治理而言，它可以有效地解決政府失靈問題。黨的十八大報告指出：“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府?！盵注]《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，人民出版社2012年版，第26頁。政府必須簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，規范管理保留的行政審批事項，提高行政效率；加強發展戰略、規劃、政策、標準等的制定和實施，加強市場活動監管，加強和優化公共服務，處理好中央政府和地方政府之間的關系；加強市場監管，保障公平競爭，維護市場秩序，對違反市場規則和破壞市場秩序的不法競爭者采取嚴厲的行政干預措施和法律處罰。政府治理的有效性還表現在優化政府組織結構上。要優化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制；要統籌黨政群機構改革，理順部門職責關系，積極穩妥地實施大部門制；要優化行政區劃設置，嚴格控制機構編制，推進機構編制管理科學化、規范化、法制化。

市場在資源配置中起決定性作用、政府在市場經濟發展中起積極作用，是社會主義市場經濟運行中政府與市場的準確定位。為了使市場能夠在資源配置中起決定性作用，政府就必須發揮好宏觀調控和政府治理的作用。只有這樣，有中國特色的社會主義市場經濟才能健康運行和高效發展。