全面深化改革與完善和發展中國特色社會主義制度

肖貴清

(清華大學 馬克思主義學院，北京 100084)

改革開放30多年來，中國特色社會主義在不斷發展過程中，形成了相互耦合、相互銜接的制度體系。在新時期中國特色社會主義制度創新的基礎上，黨的十八屆三中全會圍繞全面深化改革的總目標，在經濟、政治、文化、社會、生態文明建設和黨的建設等各個領域，對進一步完善中國特色社會主義制度作出整體部署，以構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟、更加定型。

一、新時期黨對中國特色社會主義制度創新的理論探索

改革開放初期，黨在總結新中國成立以來的歷史經驗尤其是“文革”的慘痛教訓時深刻認識到，制度建設是關系到整個國家和社會的根本性、全局性問題，提出“要從制度方面解決問題”[注]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社 1994年版，第348頁。。這一深刻的經驗教訓，促使黨不斷探索中國特色社會主義制度的創新。以鄧小平為核心的黨的第二代中央領導集體，確立了制度創新的理論原則和發展方向，為中國特色社會主義制度的確立奠定了理論基礎。

黨在這一時期的探索，主要體現在明確了改革的性質、原則和方向，開啟了我國經濟、政治和文化領域的體制改革。鄧小平首先區分了基本制度和具體體制，反復強調，改革是在堅持社會主義基本制度的前提下進行的各項體制改革，必須“堅持社會主義”，“改革是社會主義制度的自我完善”[注]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社 1993年版，第139、142頁。，改革必須堅持公有制和按勞分配，必須堅持“四項基本原則”，這對中國特色社會主義制度創新具有重要的指導意義。此時，黨對政治體制改革的探索主要集中在民主與法制、黨政關系等問題上。鄧小平提出：“必須使民主制度化、法律化”，“做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”[注]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第146、147頁。，明確了社會主義民主法制建設的基本原則和任務。在此基礎上，頒布了1982年憲法，黨的十二大還確定了黨在憲法和法律范圍內活動的基本原則。黨的十三大根據鄧小平《黨和國家領導制度的改革》講話的精神，明確了黨的領導主要是政治領導，提出黨政職能要分開，黨組織和國家機關要“各司其職，并且逐步走向制度化”[注]《十三大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第31頁。，為黨的領導方式和執政方式轉變奠定了思想理論基礎。關于經濟體制改革，黨在總結承包制、放權讓利等改革實踐經驗的基礎上，十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，提出“社會主義經濟是公有制基礎上有計劃商品經濟”的論斷，在理論上開始突破高度集中的計劃經濟體制。黨的十三大把私營經濟和外資經濟同個體經濟一起作為公有制經濟必要的和有益的補充，為社會主義初級階段基本經濟制度的形成奠定了理論基礎。

黨的十三屆四中全會以來，以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體發展了社會主義市場經濟理論、社會主義民主政治理論和社會主義文化建設理論，為中國特色社會主義制度創新提供了理論指導。

這一時期，黨的探索主要是以理論創新推動制度創新。經濟領域，江澤民在堅持和發展鄧小平社會主義市場經濟理論的基礎上，首次提出了社會主義市場經濟體制的概念，黨的十四大明確了建立社會主義市場經濟體制的改革目標。黨的十五大概括了基本經濟制度和分配制度，指出：“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度?！盵注]《十五大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第17頁。這種制度安排既體現了社會主義基本原則，又從中國的基本國情出發，兼顧了生產力的發展和實現共同富裕兩個方面。黨的十六大進一步提出了“兩個毫不動搖”原則，強調要把公有制經濟和非公有制經濟的發展統一起來，反映了黨對基本經濟制度有了較為成熟的認識。政治領域，黨的十四大提出，“人民民主是社會主義的本質要求和內在屬性”[注]《十四大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第24頁。，并從完善人民代表大會制度以及共產黨領導的多黨合作和政治協商制度等方面作出了制度安排。之后，黨把“依法治國”確立為黨領導人民治理國家的基本方略，提出到2010年建立中國特色社會主義法律體系的任務和目標。黨的十六大明確區分了文化事業和文化產業，解決了長期以來制約文化體制改革的理論問題。

十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央提出了中國特色社會主義制度的概念，闡述了中國特色社會主義制度的內涵、特點和優勢，在新的歷史起點上不斷深化改革開放和中國特色社會主義制度理論。

這一時期，黨的探索主要體現在提出了社會治理和生態文明建設等方面的制度理論，進一步深化了黨對經濟體制、政治體制和文化體制改革的理論認識，形成了較為系統的中國特色社會主義制度理論。在科學發展觀指導下，黨的十六屆六中全會通過了《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，從制度體系的角度對社會體制改革進行了總體設計和制度安排。針對日益嚴重的生態問題，黨的十八大提出了生態文明制度建設的基本要求。經濟領域，黨的十六屆三中全會做出了《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，對完善社會主義市場經濟體制提出了更為明確的目標任務。黨的十七大強調，要從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用，并創造性地提出了“堅持平等保護物權，形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進新格局”[注]《十七大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2009年版，第20頁。，這一理論突破和之前通過的《物權法》，確認了市場經濟體制下市場主體平等原則和物權平等保護原則。政治領域，黨的十七大提出，發展社會主義民主政治要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，這一論斷凸顯了中國特色社會主義政治制度的特點和優勢。在此基礎上，黨的十八大進一步提出，“政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分”，強調“要把制度建設擺在突出位置”[注]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，人民出版社2012年版，第25頁。，用制度管權管事管人。文化領域，黨的十七屆六中全會通過了《關于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，為進一步深化文化體制改革作出部署。2011年，胡錦濤在“七一”講話中首次提出了中國特色社會主義制度的概念，闡述了中國特色社會主義制度的內涵、特點和優勢。黨的十八大進一步提出了堅定中國特色社會主義的制度自信。

二、黨的十八屆三中全會對完善和發展中國特色社會主義制度的總體部署

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！盵注]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第3頁。在《決定》中，制度、體制、機制是三個高頻詞，分別出現了183次、 88次、115次，這也是在黨的文件中，第一次系統地從制度、體制和機制三個層次，重點在六個方面作出總體部署。

第一，緊緊圍繞市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革。對于完善基本經濟制度，必須堅持“兩個毫不動搖”。我國的基本經濟制度是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經濟體制的根基。強調產權是所有制的核心，通過完善產權保護制度，健全歸屬清晰、權責分明、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，推動國有企業完善現代企業制度，積極發展混合所有制經濟和非公有制經濟。對于完善現代市場體系，指出必須加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費、商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，建立公平開放透明的市場規則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉統一的建設用地市場，完善金融市場體系，深化科技體制改革。對于加快轉變政府職能，指出經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須尊重市場規律，健全宏觀調控體系，全面正確履行政府職能，優化政府組織結構，劃清政府和市場的邊界，加強政府與市場的協調配合。對于深化財稅體制改革，指出改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度，發揮中央和地方兩個積極性。對于健全城鄉發展一體化體制機制，指出必須加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制機制。

第二，緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一深化政治體制改革。堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，更加注重健全民主制度，充分發揮我國社會主義政治制度優越性。具體來說，發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。完善中國特色社會主義法律體系，健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量，防止地方保護和部門利益法制化。健全“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督制度。同時，推進協商民主廣泛多層制度化發展，構建程序合理、環節完整的協商民主體系，重點推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化。發展基層民主，暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制。開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化，建立健全居民、村民監督機制。健全以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度。在推進法治中國建設上，深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，普遍建立法律顧問制度。完善規范性文件、重大決策合法性審查機制。深化行政執法體制改革，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度。

第三，緊緊圍繞建設社會主義核心價值體系、社會主義文化強國深化文化體制改革。在完善文化管理體制上，按照政企分開、政事分開原則，推動政府部門由辦文化向管文化轉變，推動黨政部門與其所屬的文化企事業單位進一步理順關系。健全堅持正確輿論導向的體制機制，健全基礎管理、內容管理、行業管理以及網絡違法犯罪防范和打擊等工作聯動機制，健全網絡突發事件處置機制。在建立健全現代文化市場體系上，繼續推進國有經營性文化單位轉企改制，加快公司制、股份制改造。對按規定轉制的重要國有傳媒企業探索實行特殊管理股制度。鼓勵非公有制文化企業發展，降低社會資本進入門檻。在構建現代公共文化服務體系上，建立公共文化服務體系建設協調機制，促進基本公共文化服務標準化、均等化。建立群眾評價和反饋機制，推動文化惠民項目與群眾文化需求有效對接。明確不同文化事業單位功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制。引入競爭機制，推動公共文化服務社會化發展。

第四，緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革。一是推進社會事業改革創新，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題。具體來說，深化教育領域綜合改革，形成愛學習、愛勞動、愛祖國活動的有效形式和長效機制。大力促進教育公平，健全家庭經濟困難學生資助體系，構建利用信息化手段擴大優質教育資源覆蓋面的有效機制。創新高校人才培養機制，推進考試招生制度改革。健全促進就業創業體制機制，建立經濟發展和擴大就業的聯動機制。健全政府促進就業責任制度。健全工資決定和正常增長機制，完善最低工資和工資支付保障制度，完善企業工資集體協商制度。改革機關事業單位工資和津貼補貼制度，完善艱苦邊遠地區津貼增長機制。健全資本、知識、技術、管理要素的報酬由市場決定的機制。建立更加公平可持續的社會保障制度。堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制。健全社會保障財政投入制度，完善社會保障預算制度。二是創新社會治理體制。改進社會治理方式，激發社會組織活力。創新有效預防和化解社會矛盾體制。健全重大決策社會穩定風險評估機制，建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制。健全行政復議案件審理機制。改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。健全公共安全體系，完善國家安全制度。

第五，緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革。建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度。具體來說，在健全自然資源資產產權制度和用途管制制度上，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。健全能源、水、土地節約集約使用制度。健全國家自然資源資產管理體制，完善自然資源監管體制。在劃定生態保護紅線上，堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，建立國家公園體制，建立資源環境承載能力監測預警機制，建立生態環境損害責任終身追究制。在實行資源有償使用制度和生態補償制度上，建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度，發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制。在改革生態環境保護管理體制上，建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制，健全國有林區經營管理體制，完善集體林權制度改革，完善污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度。對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度。

第六，緊緊圍繞提高科學執政、民主執政、依法執政水平深化黨的建設制度改革。一是強化權力運行制約和監督體系，堅持用制度管權管事管人，把權力關進制度籠子的根本之策，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系。在形成科學有效的權力制約和協調機制上，完善黨和國家領導體制，堅持民主集中制，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。在加強反腐敗體制機制創新和制度保障上，改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，落實黨風廉政建設責任制，推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，健全反腐倡廉法規制度體系，推行新提任領導干部有關事項公開制度試點。在健全改進作風常態化制度上，加快體制機制改革和建設，健全領導干部帶頭改進作風、深入基層調查研究機制，完善直接聯系和服務群眾制度，改革會議公文制度，健全嚴格的財務預算、核準和審計制度，完善選人用人專項檢查和責任追究制度，改革政績考核機制，規范并嚴格執行領導干部工作生活保障制度，探索實行官邸制。二是完善科學民主決策機制，完善干部教育培訓和實踐鍛煉制度，深化干部人事制度改革，構建有效管用、簡便易行的選人用人機制，改革和完善干部考核評價制度，改進優秀年輕干部培養選拔機制，完善和落實領導干部問責制，完善從嚴管理干部隊伍制度體系，加快建立專業技術類、行政執法類公務員和聘任人員管理制度，完善基層公務員錄用制度，完善黨政機關、企事業單位、社會各方面人才順暢流動的制度體系，加快形成具有國際競爭力的人才制度優勢，完善人才評價機制。

三、完善和發展中國特色社會主義制度需要重點把握好的幾個問題

全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度，需要重點把握以下幾個方面的問題。

第一，堅持“頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進”[注]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第7頁。。“頂層設計”要求我們充分發揮人的主觀能動性，從宏觀、全局和整體層面完善制度設計。隨著我國改革的深入，各領域各環節改革的關聯性、互動性明顯增強，只有從頂層作好規劃，才能保證制度發揮整體功能，防止改革可能伴生的利益分化、城鄉斷裂、社會流動凝固的種種問題。“摸著石頭過河”形象地表征著我國改革的探索實踐，從尊重價值規律的初步試水，到建立市場經濟體制的整體思路，無不體現著從實踐中摸經驗找規律的科學方法。深化改革仍需要在解決各種復雜問題時，采用“投石問路”的方法，要從實踐中找方法而不能從頭腦中想方法。因此，完善和發展中國特色社會主義制度既要自上而下地落實制度規劃，又要自下而上地創新制度運行，總結實踐經驗。黨的十八屆三中全會提出，“到二〇二〇年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”[注]②③⑥⑧⑨《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第7、5、3、3、7、3頁。，使各方面制度更加成熟更加定型。這一目標為全面深化改革劃定了時間界限，要求我們在實踐中采取有效的戰略戰術，才能按時完成任務。首先要在戰術上重點突破，緊緊扭住經濟體制改革這個重點，“堅持發展仍是解決我國所有問題的關鍵這個重大戰略判斷，以經濟建設為中心，發揮經濟體制改革的牽引作用”②，促進經濟持續健康發展，為完善中國特色社會主義制度提供堅實的物質基礎。其次，戰略上堅持整體推進。經濟發展、政治民主、文化繁榮、社會和諧、生態良好是全面建成小康社會的目標，是經濟社會的整體進步，中國特色社會主義制度的完善和發展應堅持從社會主義事業總體布局層面來謀劃。

第二，“注重改革的系統性、整體性、協同性”③。2012年底，習近平在中央政治局第二次集體學習會上，首次提出這一改革方法論。[注]習近平：《以更大的政治勇氣和智慧深化改革朝著十八大指引的改革開放方向前進》，《人民日報》2013年1月2日，第1版。并在黨的十八屆三中全會確定的總目標中進行了完整的表述，體現在全面深化改革的部署中。注重改革的系統性，要求我們在制度建設中有全局意識，將各領域各部分各環節的問題置于改革的總體進程之中，注重部分與整體的關系，在具體工作環節上也要堅持把握大勢，關照全面。注重改革的整體性，要求我們在制度建設中有整體觀念，將經濟、政治、文化、社會和生態的總布局當作一盤棋，“一張藍圖抓到底”[注]習近平：《推動全黨學習和掌握歷史唯物主義更好認識規律更加能動地推進工作》，《人民日報》2013年12月5日，第1版。。協調地區之間、城鄉之間和行業之間等方面的平衡，解決經濟總量增長和收入分配差距的協調問題。防止制度短板成為影響改革大局的“潰堤蟻穴”。注重改革的協同性，強調的是制度建設中的耦合意識。隨著改革的深入，及時補充制度供給，不留制度空白；在制度創新中重視制度各環節的耦合，搞好制度銜接，不留制度縫隙；在制度運行中形成制度互動，擴大改革效果，產生綜合效應。

第四，深化改革要“敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘”⑥。改革攻堅期是強調我國改革在取得舉世矚目成就的同時，各種社會矛盾也逐漸處于膠著狀態，改革的難度越來越大。一方面是全社會對改革的預期不斷增加，從物質條件改善的簡單目標升級為生活幸福的總體愿望，加大了改革的難度；另一方面是利益格局逐漸形成，并呈現固化的趨勢，增加了社會不穩定的風險。因此，制度自信顯得尤為重要。改革要有壯士斷腕的勇氣和胸襟，敢于超越條條框框，破除阻礙生產力發展的各方面體制機制。當前，制約我國社會全面發展的主要矛盾仍舊是經濟發展問題，所以，完善和發展制度仍舊要以解放和發展生產力為目標，找準矛盾、針對癥結才是真正的制度自信。中國特色社會主義制度的優勢在于能夠充分激發社會活力，最大限度地凝聚社會共識。堅持制度自信的關鍵就是充分發揮這一優勢，促進社會全面發展，使各方面制度更加成熟更加定型。

第四，把握正確方向，堅持社會主義基本原則。習近平強調：“中國是一個大國，不能出現顛覆性錯誤。”[注]習近平：《深化改革開放，共創美好亞太》，《人民日報》2013年10月8日，第3版。在完善和發展中國特色社會主義制度問題上尤其需要明確這一點。一要堅守社會主義制度的價值準則。堅持以人為本，尊重人民主體地位，促進人的全面發展。實現每個人全面而自由的發展是共產主義制度的終極價值，也必然是貫穿于中國特色社會主義制度建設始終的核心價值。全面深化改革，既要堅守這一核心價值，又要使之與實踐結合，使得以人為本、促進人的全面發展成為中國特色社會主義制度價值認同的核心。二是要“讓發展成果更多更公平惠及全體人民”⑧。這一要求是以“讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發；讓一切創造社會財富的源泉充分涌流”為前提的。這一層層遞進的制度建設目標，是堅持社會主義原則的具體體現。我國不斷深入的改革開放就是中國特色社會主義制度自我完善和發展的過程。黨的十五大將人民共享改革發展成果作為社會主義發展目標；黨的十六大將“促進社會各方面的活力迸發，讓創造財富的源泉充分涌流”作為發展目標；黨的十八屆三中全會將三者結合并列為全面深化改革的目標，進一步明確了保障人民利益的制度立場，是堅守社會主義原則的集中表達。三是“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”⑨，確保最廣大人民的根本利益是完善和發展中國特色社會主義制度的根本目標。社會主義市場經濟改革的方向，以增進人民福祉為根本要求。以制度保障社會公平正義，才能確保全面深化改革的社會主義方向。