淺析開發建設項目水土保持監測費問題

文/李春艷

“兵馬未動，糧草先行”。水土保持措施是否能落實，水土保持投資是否有保障是大前提。而水土保持監測能否順利開展，不僅受工程主管部門的態度影響，同時直接由監測經費是否有保障而決定。

2011年3月1日，由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議于2010年12月25日修訂通過的《中華人民共和國水土保持法》開始施行。其中，第五章第四十一條“對可能造成嚴重水土流失的大中型生產建設項目，生產建設單位應當自行或者委托具備水土保持監測資質的機構，對生產建設活動造成的水土流失進行監測”，這為監測服務機構開展水土保持監測工作提供了明確的法律保障，解決了以往開展監測工作缺乏法理依據的難題。

近年來，水土保持監測工作有了很大發展，但是該項工作的發展形勢并不容樂觀。從全國來看，多數城市開發建設項目的水土保持監測工作開始于2000年以后。從過去十多年的監測工作發展來看，即便是“新水土保持法”頒布后，水土保持監測工作的開展依然存在諸多阻礙，監測費的如何計取就是之一。針對政府投資項目存在的水土保持監測費計取現狀，做以下簡要分析。

一是計費依據基本為指導性文件，各相關部門認同程度有差異。《新水保法》第四十條“縣級以上人民政府應當保障水土保持監測工作經費”，則明確了該項工作的經費保障義務主體。目前仍在使用的水土保持監測計費依據有2003年1月25日水利部發布的水總〔2003〕67號文《關于頒發＜水土保持工程概（估）算編制規定和定額＞的通知》，以及一些地方印發的指導性文件，如深圳市水務局于2007年7月11日印發的深水保〔2007〕362號文《深圳市開發建設項目水土保持服務費計列辦法》。以上計費依據基本為指導性文件，在地方執行時，審計、發改等相關部門往往并不認可或認為依據不充分。

二是水土保持本體投資計列不充分，削弱監測費計取基礎。依據水總〔2007〕362號文，水土保持總投資是監測費計算的基礎，因此要計算監測費，首先要明確水保總投資的數額。計費基價難以保障，是市政項目施工期水土保持監測費計取過程中的比較突出的問題。

工程立項后，建設單位在前期工作中基本按照國家、省、市水務部門的要求，委托有資質的水土保持方案編制單位編制水土保持方案，并報送水行政主管部門審批，并且得到批復文件。水土保持方案主要針對工程施工期間如何防治水土流失，進行專業具體設計，并列有詳細概算說明。但建設單位主要依據深圳市發展和改革局文件工程概算批復函中水土保持工程投資進行水保施工安排。此概算批復與水土保持方案中的主體已列、新增水土保持投資概念不同，數額不一致，往往相差甚遠。水土保持方案計算的水土保持總投資被嚴重壓縮，甚至未包含新增投資部分。

例如某水庫截污工程項目總概算20982萬元，而水土保持投資僅為386.68萬元，此水保投資額不及水土保持方案中水土保持新增投資（1409萬元）的三分之一。這就導致監測費按照此水土保持總投資計算后額度嚴重偏低，無法滿足監測工作要求。

三是預算、造價、審計人員對監測費計算基礎理解有異，影響監測費的確定和審定。就水總〔2003〕67號文而言，水土保持監測費按照工程措施、植物措施和施工臨時工程三部分之和的1%～1.5%計算，且不包括主體工程中具有水土保持功能項目的水土保持監測費用。然而，如主體概算中無新增水土保持投資計列，則實際計算的仍然只有主體已列部分投資，也就是只能計算主體工程中具有水土保持功能項目的水土保持監測費用。

就深水保〔2007〕362號而言，非水土保持專業相關人員在進行監測費核算時，通常將“水土保持總投資”理解為主體投資概算中的“水土保持工程”費用，存在漏項現象，計算結果嚴重偏低，該費用一旦經發改部門批復，則無法更改，影響項目的順利實施。

圖1 水土保持監測費計算圖解（水總〔2003〕67號）

圖2 水土保持監測費計算圖解（深水保〔2007〕362號）

另外，業主有時在計算監測費工程中不考慮實際監測需求和水土保持方案新增投資，可歸結為水保投資概念不清，計算結果明顯偏小。

四是主體工程概算投資未（足額）計列監測費，阻礙監測工作的委托、開展。多數項目概算批復文件中通常并無監測費專項費用安排，或僅按臨時水保工程措施費得1.5%計取。第一種情況致使建設單位難以安排監測資金，在自行解決資金的情況，往往監測費額度較小或無，不可避免地影響相關工作的開展。第二種情況則監測費計列不足，但的確已計列，建設單位不能自行追加費用，延誤相關工作開展。

五是監測費嚴重偏低，影響監測技術的更新和監測質量的提高。以部分深圳市水務工程為例，從觀察的2005年至2009年間開展監測的11個引水、供水網絡、污水處理廠、河道治理、水庫加固及擴容等工程來看，計劃工期多數超過2年，水土流失防治責任范圍面積從幾公頃至幾十公頃不等。

圖3 水務工程水土保持監測對比表

從圖3可知，超過63%的項目監測費不足5萬元，超過90%的項目監測費少于20萬元。其中某河綜合治理工程，約9萬元的監測費在審計時更是被核減了6萬余元。綜合以上情況，監測服務機構只能將有限的經費投入到滿足行業要求的最基本的工作中，而無暇顧及技術力量的加強、監測手段的改善以及監測質量的提高。

綜上，為有效開展開發建設項目施工期水土保持監測工作，解決水土保持監測費計取過程中出現的諸多問題，一方面需保障水土保持工程總投資的投入，即充分考慮新增工程的積極作用，將水土保持新增投資納入主體工程概算投資；另一方面需確定發改、審計部門認可的費用計算辦法，使監測費計取更直觀、透明，減少人為因素對取費的影響，為了保障水土保持監測的費用，可以考慮給一個保底費用，結合項目工期的長短進行增加水土保持監測費用。