群體性事件的政府應急管理——以廣東茂名PX 項目事件為例

■盧文剛 黃小珍

我國正處于轉型時期，社會矛盾尖銳，群體性事件的發生呈上升趨勢，已成為影響社會和諧安定的主要問題。有社會學家預測，2020 年為我國社會群體事件頻發期。如果不能妥善處理社會群體性事件，矛盾在一定條件下就有可能激化，直至走向對抗，從而嚴重危害整個社會的安定團結。[1]

PX 是現代工業的重要產品，和人們的生活息息相關。據了解，一方面，我國每年都需要大量的PX 產品，但目前國內的產量遠不能滿足需求;另一方面，每一個PX 項目都能給當地經濟、財政、就業、稅收等帶來巨大收益。[2]所以，PX 項目的建設對我國經濟社會的發展有重大影響。但是，隨著越來越突出的環境問題和人們不斷增強的環保意識，PX 項目這種在人們看來會影響環境和危害身體健康的項目往往會遭到公眾的堅決抵制，而且公眾多采用聚集游行、集體上訪的形式來表達訴求，若處理不當便會引起群體性事件。

據調查，群體性事件產生的直接原因80%以上來自基層，80%以上是公眾的正當利益訴求，80%以上應該也能夠在基層得到解決。[3]2007年的廈門、2011年的大連、2013年的昆明以及2014年的茂名等PX 項目事件，大多發生在基層，且地方政府在處置過程中存在不當的行為，造成嚴重的群體性事件。地方政府在PX 項目引起的群體性事件中的應急管理能力的高低，直接影響著事件的發展方向。因此，提高PX 項目群體性事件中地方政府的應急管理能力，對預防和減少此類群體性事件的發生具有重要意義。

一、PX 項目群體性事件

(一)何為PX 項目

PX 項目，似乎人們一聽到這個詞，想到的就是“劇毒”、“致癌”、“污染環境”、“堅決抵制”等負面的詞匯，所以每當居民聽說要在自己家附近建“PX 項目”時，都會堅決反對。但是，一項面向公眾的調查顯示，33.7%的受訪者表示“不了解”;超過50%的受訪者則表示“知道一些，聽說對環境有害”[4]，這說明公眾對PX 項目并非真正的了解，而是存在一定的偏見。

PX 即“對二甲苯”，是英文p—Xylene 的簡稱。PX 項目，指的是二甲苯化工項目。PX 是無色液體，低溫時呈片狀或柱狀結晶體，不溶于水，溶于乙醇、乙醚、苯、丙酮。PX 為易燃液體，蒸汽與空氣的混合物，遇明火、高熱能引起燃燒爆炸。PX 的毒性屬低毒類，對眼睛以及上呼吸道有刺激作用，高濃度時對中樞神經系統有麻醉作用。急性中毒時可出現眼結膜、咽充血、頭暈、頭痛、惡心、嘔吐、胸悶、四肢無力、意識模糊、步態蹣跚等癥狀;慢性影響則是長期接觸下會有神經衰弱綜合征，如女工有月經異常等等，但其致癌、致畸變作用尚未得到證實。[2]

PX 是現代化工重要的產品，在涂料、染料和醫藥行業有廣泛用途。它是聚酯工業的主要原料，聚酯與人們生活息息相關，聚酯纖維用于衣著、裝飾和紡織品，其產量在我國已經占到合成纖維總產量的80%以上;聚酯瓶是國內用量最大的飲料和食品包裝瓶;聚酯薄膜用于光盤、磁卡、磁帶片基、電容器膜。[5]

由此可見，PX 并不像人們說的那樣可怕，那些“威力堪比原子彈”、“秒殺一座城”等說法，只不過是人們在對PX 項目缺乏科學認識的情況下，對PX 項目危害性的夸大其詞，是一種非理性的認知。

(二)PX 項目群體性事件

PX 項目群體性事件是指政府在擬建PX 項目過程中，當地民眾出于對自身的生命財產安全或其他利益的顧慮，采取集會、游行、示威、靜坐或群體上訪等方式，以實現撤銷擬建PX 項目計劃的利益訴求，并對政府管理和社會秩序造成一定影響的突發事件。

近年來，在我國經濟社會快速發展的同時，環境問題也越來越受到人們的關注，人們對與自身利益相關方面的環保意識越來越強。因此，因環境問題引起的群體性事件頻發，特別是像PX 項目事件這類與環境有關的群體性事件幾乎每年都有發生，而且大多發生在基層基礎，給政府和社會造成重大影響。表1 為近幾年PX 項目事件的簡要總結。

二、茂名PX 項目事件概況

2014 年3 月30 日，廣東茂名因擬建芳烴(PX)項目引發群眾聚集事件，這是繼廈門、寧波、大連等地之后，因PX 項目爭議導致的又一起群眾聚集抗議事件。

2014 年3 月30 日上午，約100 名茂名市區群眾為了表達對擬建芳烴(PX)項目的關切，在市委門前大草坪聚集，人數一度達到1000 多人，拉著“PX 滾出茂名”、“請求PX 遠離市區”等橫幅，并在個別路段慢行，整體情況理性、平和。當日下午，有小部分人上路堵塞交通，后逐步散去。到下午6 點左右，有部分所謂“飛車黨”的鬧事分子借機先后攔停兩輛社會車輛，實施了打砸行為，并推翻其中一輛汽車，還追打上前勸阻的民警。到晚上10 點，這些人還糾集部分社會閑散人員用石塊、玻璃瓶襲擊茂名市委門口，被警方驅離。隨后，不法分子繼續在茂名市區多個地方打砸沿街商鋪、廣告牌，縱火燒毀一輛執勤警車。公安機關迅速行動，果斷處置，于是雙方起了沖突，造成人員受傷。

表1 國內近幾年發生的重大PX項目事件

網絡上不斷出現“執法人員暴力執法”、“無論男女老幼都打”的傳言，還有許多傷者的圖片，事后被證明都是謠言。次日凌晨有一名人員因無證駕駛出車禍，當場死亡，據說是鬧事分子中的一員。但有網友扭曲事實，稱是執法人員打死的，一時間又引起了廣大網民的憤怒。同時，網上出現PX 項目詞條的“低毒”被改成“劇毒”，清華大學化工系學生為捍衛PX“低毒”與網友論戰，引起廣泛關注。

為引導民眾理性對待此事，茂名市政府發布公告，稱市區少數市民受極個別不法分子挑唆，針對擬啟動的芳烴項目游行示威，發泄情緒時出現了一些非理性行為，超出了法律允許的范圍，市委、市政府堅決反對這種違反《中華人民共和國游行示威法》的行為。針對廣大市民表達的意見和訴求，市委、市政府在項目論證的過程中，一定會落實群眾的知情權、參與權，如實向國家有關部委和專家反映情況，切實做到項目建設實事求是、依法依規。[14]

3 月31 日，相比前一日人數減少，茂名市區一些群眾或靜坐或拉條幅反對上馬PX。有警察和身穿迷彩服的軍人手持警棍和盾牌在維持秩序。同時，公安武警加強對銀行、商店、金鋪等地的維護，防止不法分子乘機作亂。晚上聚集的人員越來越多，大約2000 人，政府工作者出來解釋和勸阻，但是效果不大，仍有不法分子在鬧事，與執法人員產生沖突。

4 月1 日，茂名副市長梁羅躍在市委辦公室接待上訪民眾代表時明確表示:“該項目僅是科普階段，離啟動為時尚早，在考慮項目上一定會通過各種渠道聽取市民意見再進行決策，在社會沒有達成充分共識前決不會啟動。”此時，多數群眾在勸導下離開了聚集現場。

自4 月2 日凌晨以后，茂名市委、市政府所在的油城路和光華路撤掉了警戒線和路障，全市社會面治安良好，總體平穩有序。茂名市公安機關公布，依法共查處“3.30 事件”違法犯罪嫌疑人44人，其中刑事拘留18 人，行政處罰26 人。[15]

4 月3 日，在茂名市政府召開的新聞發布會上，茂名副市長梁羅躍再次強調:在沒有充分達成社會共識前絕不會啟動該項目。4 月4 日，仍有少部分人在市委門前抗議，但在清明節前夕全部散去。由此，茂名PX 項目事件暫告段落，PX 項目能否在“油城”茂名順利進行下去還是未知數。

三、PX 項目群體性事件中地方政府應急管理存在的問題

茂名“3.30 集體抗議事件”持續多日，擾亂了社會的正常秩序，警民雙方的沖突造成了少數人員受傷，嚴重威脅社會和諧。此次事件和以往的PX 項目事件再次暴露出地方政府在群體性事件應急管理中一些方面的不足。

(一)事前預防中的不足

1.防范意識不強。從往年情況來看，上馬PX項目大部分會引起群體性事件，所以地方政府在準備PX 項目的立項工作時就應該有風險防范意識，充分做好應對此類群體性事件的準備工作，以防萬一。同時也要做好相關公眾的防范意識工作，在立項之前就應該建立一個民主的決策機制，讓公眾從一開始就知道PX 項目，讓他們在潛移默化中接受PX 項目。但是，從事態的總體情況來看，茂名地方政府對PX 項目群體性事件的防范意識不強，沒有給予足夠重視。茂名PX 項目事件發生前，政府部門已經想到會發生類似廈門PX項目事件的情況，但對下一步的準備工作沒有形成共識并落在實處。

另外，茂名市政府沒有意識到近幾年茂名市頻發的官員腐敗現象，已經讓茂名市民對當地政府的信任度大打折扣，無論政府宣布實行何種政策、上馬什么重大項目，公眾都會認為政府官員和企業之間有貓膩。即使這次要上馬的不是PX 項目而是其他項目，公眾也可能會尋找其他理由反對政府舉措。此次茂名PX 項目群體性事件的發生有部分歸因于此，但茂名市政府并沒有為在公眾面前樹立一個廉潔的政府、提高政府公信力而做充分的前期準備。

2.事前預警準備不足。預防、預警是群體性事件應急過程管理的首要環節，是為了及時避免突發群體事件的發生或抑制其發展而采取的措施。但是，一些地方政府不重視事前預警，臨時成立的應急小組通常由于缺乏管理經驗和日常協作而陷入一片混亂之中，協調不當反而會使事情變得更糟糕。

在茂名PX 項目事件中，茂名市政府2 月初組織本地媒體及廣東省級媒體召開新春座談會，會后才提到PX 項目，并咨詢媒體人輿論該如何引導以及如何應對突發群體事件。可見茂名市政府預見到有可能發生群體事件，但在具體的防范措施上似乎還沒有落實。而且，在茂名市應急辦的網站中，至今還未見有關PX 項目事件的信息，在應急演練的項目中，大部分是消防等社會事故、自然災害的應急演練，沒有對群體性事件進行預防、處置應急演練的項目。

3.宣傳和科普不力。由于大部分民眾對PX項目并不了解，在上馬PX 項目前，地方政府都會對公眾進行宣傳和科普教育，提高公眾對PX 項目的認識，減少誤解。但是一些地方政府的宣傳和科普工作并沒有采取合適的方法，他們大多只是在本地的報紙和電視上進行一些宣傳，其實真正接收到這些信息的人較少;科普講座也只是一少部分人參加，政府很少會選擇那些與建立PX 項目有直接利益關系的公眾參加這樣的宣傳教育活動。因而，宣傳的力度越大，越會引起公眾的不安情緒，因為他們會以為政府即將要上馬PX 項目了，他們必須采取行動阻止政府的決策，于是就容易引發群體性事件。

另外，僅僅向公眾宣傳和科普PX 項目的知識，而忽視了接受者的法律意識教育，并向他們提供便捷順暢的利益訴求渠道，使公眾在缺少訴求渠道和法律意識的前提下，選擇了集體上訪、游行示威等行為表達自己的訴求。

(二)事中響應中的不足

1.信息處置方式不當。地方政府對群體性事件十分敏感，一旦出現群體性事件，政府總是像消防員一樣，先撲滅再說。[16]一些地方政府為了“維穩”而采取封鎖消息、限制媒體報道等方式，以求大事化小、小事化了，但這往往適得其反，不僅事情解決不了，反而引起更大的民憤。在多起群體性事件中，由于信息封鎖造成信息不對稱，一些在人際關系中擴撒的謠言對民眾心理有著極大的煽動效果，更容易引發群體性事件。[17]另外，新聞媒體在應急過程中的作用也不能忽視，因為不乏一些媒體為了吸引眼球而故意散播謠言、夸大事實，給社會帶來更大恐慌。

隨著網絡媒體的普及，網上民意表達成為一種趨勢。在網絡上經常見到公眾的利益訴求，有效搜集這些網上信息，及時了解公眾的想法，有助于應急管理。但是，一些地方政府不能有效分析這些信息，或有意忽視有關信息。公眾在覺得自己的訴求得不到回應時，就會增加對政府部門的不滿，從而引發群體性事件。

2.應急響應能力不足。群體性事件具有突發性的特點，這就要求地方政府在事發時能迅速采取行動，防止事態的影響范圍進一步擴大。但是，在以往的PX 項目事件中，地方政府在事件處置中表現出應急響應能力不足，反應速度慢的現象。如在發生群體性事件時，許多地方政府不能迅速制止引起混亂的鬧事分子，掌握現場的主導權。等到已不能容忍的地步時，又突然出動警力逮捕不法分子，現場公眾在沒有準備的情況下產生恐慌，現場失控，增加了管理難度。出現這樣的現象，和應急管理人員平時缺少群體性事件的應急培訓脫不了關系。

(三)事后恢復中的不足

1.事后評估機制缺失。群體性事件在平息之后，地方政府及時對事件的應急管理過程進行評估，吸取經驗教訓，是提高應急管理能力的關鍵。但是，目前一些地方政府往往缺乏對事件的事后評價機制，對群體事件的防范工作、預警制度、處置能力和善后恢復評價缺失。[18]PX 項目群體性事件的發生具有突發性，但是也有其發展的規律性。地方政府應提高其應急管理分析總結能力，在實戰中鍛煉、積累經驗并及時總結，不斷完善應急管理過程，形成長效應急管理機制。

2.事后恢復工作不足。事后恢復是使社會秩序恢復到群體性事件發生之前的行為，直接關系到社會公眾的生活和工作，處理好恢復工作對地方政府至關重要。恢復工作涉及個多方面，包括公共設施的修復、公眾情緒的安撫、涉法人員的處置等。但是，在PX 項目群體性事件中，一般地方政府的做法是事后召開新聞發布會，大部分是告知PX 項目暫時不會實行，之后就很少發布消息。而且，對最新的民意沒有給予太多關注，對公眾最想知道的PX 項目究竟如何處置一直很少回應，如昆明PX 項目事件就一直沒有給公眾最終的回應。

四、改進群體性事件地方政府應急管理的對策建議

(一)加強群體性事件的前期預防

凡事預則立，不預則廢。群體性事件具有突發性，為了避免政府相關各方在事發時出現不知所措的現象，有效抑制事件的進一步惡化，做好前期的預防準備工作至關重要。

1.提高警覺意識，做到防治并重。群體性突發事件一般要經歷“問題積聚、矛盾凸顯、對峙僵持、形成騷亂、事態平息”五個階段。[19]地方政府不僅要提高預警意識，做好相關工作，減少問題集聚，而且要加快轉變群體性事件應急預警不重要的觀念，提高對事件的研究分析能力，力求準確預測事件的發展趨勢，以采取針對性的應急措施。同時，還要加強群體性事件應急管理演練培訓，能夠提高地方政府應對群體性事件的能力，減少事發前的不知所措。

我國已經發生多起PX 項目群體性事件，地方政府在準備上馬PX 項目時，應該借鑒其他地區應急處置的經驗和教訓，制定應對PX 項目群體性事件的應急管理方案，做到防患于未然。

2.完善信訪制度，暢通溝通渠道。信訪制度是民眾表達利益訴求最直接有效的途徑，信訪部門應積極主動做好上馬PX 項目輿情信息的整理分析，及時解決群眾反映比較集中的問題，不能解決的應及時報上級部門。[20]群體性事件大部分是由于公眾的利益訴求得不到及時回應和解決而引起，因此，建立完善的信訪制度，及時了解公眾的訴求，將公眾的反應放在心上，真正做到“情為民所系”，及時處理公眾之間的矛盾，是減少和防止群體性事件的保證。在PX 項目群體事件中，事發前地方政府應該及時收集公眾意見，并對公眾做好思想工作，減少他們對PX 項目的誤解。

地方政府還應該為公眾提供信息溝通渠道，讓公眾及時了解政府的相關政策信息，增加公眾對政府的信任，同時政府也必須及時了解公眾的利益訴求和意見，調整執行計劃，程序性較強的聽證會有利于搭建公民與決策者之間平等博弈的平臺，實現相互間理解、信任和協作。[21]只有雙方有效的溝通，才能夠達成共識，避免沖突事件的發生。

3.提高宣傳效力，做到正確科普。在群體性事件應急管理中，信息的傳播始終貫穿著整個管理的過程。PX 這個詞在人們的日常生活中較少出現，大部分公眾對其并不熟悉，就如前所述，有30%的人不知道其為何物，而50%的只知道其對環境有害。從近幾年的PX 項目事件來看，多是因為公眾對PX 項目的誤解甚至夸大它的危害而引發了群體性事件。因此，在上馬PX 項目前，加強對公眾的宣傳和科普教育必不可少。但是，宣傳并不是盲目把事情弄得人盡皆知就行了，而是采取有針對性的、適合目標群體能夠接受的方式，讓宣傳活動真正做到“對癥下藥”，實現宣傳和科普的初衷。這可以借鑒漳州市政府在漳浦縣的古雷半島成功的宣傳方法，即干部到每家每戶進行宣傳教育，提高公眾對PX 項目的認識。

(二)加強群體性事件的事中響應處置

1.迅速響應，掌控現場主導權。群體性事件一般都會經過從小范圍到大范圍、從量變到質變、從少數人煽動到大規模群體參與的過程，通常由小部分人制造聲勢，吸引有共同的利益群體或不明真相的群眾參與。[22]在茂名PX 項目事件中，本來平和的游行現場，因為一些不法分子借機鬧事，而使現場陷入混亂，使事情發生了質的變化。

在面臨此類群體性事件時，地方政府必須迅速啟動警戒行動，密切關注現場情況，若是發現現場有人故意借機擾亂現場秩序，企圖將事件鬧大時，相關的公安武警部門就應及時采取措施，控制這些鬧事分子，穩定現場秩序和公眾的情緒，掌控住現場事態的發展方向。但是，政府不能盲目出動警力，而是要始終堅持慎用警力、慎用武器警械、慎用強制措施的原則，力戒“濫用警力”[18]。

2.建立信息公開機制，善用網絡和媒體。信息的公開對群體性事件的應急管理非常重要，能夠減少公眾對事件的疑惑和對政府的不滿。地方政府是公共信息最大的擁有者和控制者，作為群體性事件信息的披露與公開方面的主導者，地方政府在事發第一時間內迅速、準確、全面地公開信息不僅有利于體現政府處理群體事件的決心與信心，消除公眾疑慮，還有利于控制局勢，抑制群體性事件進一步惡化。[23]

但是，在PX 項目群體事件中，公眾對PX 項目的真實面貌知之甚少，加之政府在立項前的決策信息并未為公眾所知，而某些地方政府為了“維穩”不準媒體進入、封鎖信息的行為，反而更增加公眾的疑惑，導致謠言的產生，使得事態進一步惡化，影響到政府的管理工作。

同時，地方政府應協調好與相關媒體的關系，引導媒體報道協同政府播報事件信息。制定群體性事件媒體應急預案，完善新聞發布制度和新聞發言人制度，確定發布方案，以正面事實為主，同時第一時間統一、及時、準確發布權威信息，有利于掌握輿論主動權。[18]

另外，地方政府可以利用微博、微信等新媒體渠道及時解答公眾的疑惑，收集信息，了解公眾的想法，再采取相關的對策緩解公眾的憤怒。

(三)加強群體性事件的事后恢復

在發生群體性事件后，地方政府必須做好事后的恢復工作，防止群體性事件的復發。

1.加快事后恢復，密切關注事件后續發展。在群體性事件平息之后，若不能妥善處理事后工作，就有可能會再次出現群眾聚集向政府游行示威的情況，例如，2013 年昆明PX 項目事件就在一段時間內出現了兩次群體性事件。

群體性事件發生后，經常會破壞事件現場的公共設施，給現場周圍的公眾造成心理壓力。地方政府應迅速恢復現場秩序，對現場周圍的公眾進行心理疏導，緩解緊張氣氛，恢復正常的工作、生活秩序。同時，要采取措施對示威者進行教育勸解，懲罰那些有意破壞社會秩序的鬧事分子，防止有人在此煽動其他人再次聚集鬧事。同時，地方政府要向社會各界公開事后政府部門的最新決策，總結事件的發展情況，最重要的是要及時兌現政府對公眾的承諾，消除引起群體性事件的根源。

2.加強事后評估，改善應急管理工作。在處置完群體性事件之后，地方政府或應急管理部門要對事件進行事后評估，了解事件造成的損失，以便事后快速恢復現場秩序，并向上一級政府部門匯報工作情況。以往的PX 項目群體性事件中都暴露出地方政府應急預警和預案不完善，響應能力不足的現象。通過事后評估，地方政府可以找出整個應急管理過程中的不足，對比以往類似事件處置的經驗，改進地方政府應對群體性事件的預警機制，不斷改善應急預案，完善其他的群體性事件應急管理體制機制，提高應急管理人員的響應處置能力，形成長效應急管理機制。

3.改進地方政府形象，提高地方政府公信力。一個民主、秩序、廉潔、務實和高效的政府是保持國家經濟社會持續發展的重要保證，更為重要的是，它是有效防范突發性群體事件的重要一環。[24]改善地方政府的形象，首先要轉變政府職能，由傳統的管理型政府向現代的服務型政府轉變，形成“親民型政府”，改掉地方政府一些黨員干部高高在上的形象，改善官員和公眾的關系，提高公眾對地方政府的認同感和信任感。建立一個廉潔高效的政府，取信于民，為政府的各項重大投資積累群眾基礎，減少輿論壓力，提高支持度。

另外，還要建立民主的決策機制，提供更多的溝通渠道，如走訪、聽證會、網上對話等，讓更多的公眾參與政府決策，提高政府決策的透明度，虛心聽取公眾意見，尊重公眾建議，讓公眾感覺到政府確實做到了“利為民所謀”，這樣才能提高地方政府的公信力，避免因官民之間的矛盾而引起群體性事件。

4.改變事后應對措施，提高公眾認知。近年來發生的PX 項目事件處置過程中出現這樣一種惡性循環，即政府宣布擬建PX 項目，然后公眾集體游行反對在當地建PX 項目，最后政府迫于維穩壓力而宣布停止或不再建設PX 項目。地方政府要走出這種惡性循環，首先就要改變以往“一鬧就停”的應對措施，在面對真正有利于當地經濟社會發展的機遇時，應該勇于堅持和擔當，增加決策過程的透明度，與民協商，讓公眾真正了解PX 項目帶來的長遠利益，減少上馬PX 項目帶來的風險。其次，事發后，地方政府還應繼續采取正確的宣傳渠道，加強對公眾的宣傳和科普教育，糾正公眾對政府和PX 項目的誤解。

五、結語

在我國急劇的社會轉型期和快速的經濟發展期，各種社會矛盾激化，人民之間的利益分配機制失衡，維權意識越來越強，但其利益訴求又往往不能通過理性的渠道解決，在這種情況下非常容易發生群體性事件，破壞社會正常秩序，引起社會混亂。PX 項目群體性事件中總會涉及政府、企業和公眾之間的利益，這些利益糾紛得不到有效解決，就易引發群體性事件。而這些群體事件多發生在基層，那么地方政府就必須擔負起此類事件應急管理“屬地管理”和“第一時間處置”的重任。各級地方政府應該建立民主的公民參與機制，完善其應急預防、預警機制和應急預案，重視群體性事件的應急管理，提高群體性事件應急管理響應處置能力，降低事件帶來的危害，維護社會和諧和安定。

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