深化地方教育督導改革的思路、目標與模式

張玨

作為研究機構，我院承擔過國家教育督導辦發布的2005年的義務教育均衡督導報告，2008年的中小學教師督導報告，2010年的中職督導報告，2011年的學前教育督導報告的相關研究工作。同時，也承擔過一些上海教育督導研究的課題。下面，結合最近研究的《上海教育督導體制、機制和制度創新研究》課題，談一點相關思考。

教育督導改革和創新是國家的要求

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出：要完善督導制度和監督問責機制。探索建立相對獨立的教育督導機構，獨立行使督導職能。

《教育督導條例》（國務院令）第四條明確規定：教育督導機構在本級人民政府領導下獨立行使督導職能。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：加快轉變政府職能，優化政府組織結構，完善決策權、執行權、監督權，既相互制約又相互協調的行政運行機制。強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監測。

《深化教育督導改革轉變教育管理方式的意見》指出：形成督政、督學、評估監測三位一體的教育督導體系，為促進教育事業科學發展、辦好人民滿意的教育提供制度保障。

劉延東副總理曾指出，教育督導是現代教育制度的重要組成部分。要求積極構建督政、督學、教育監測相結合的中國特色教育督導體系，推動教育督導工作邁上新臺階。

教育督導改革和創新，是國家教育治理體系和治理能力現代化的體現

國家治理體系和治理能力，是使國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化，是制度和制度執行能力的集中體現。

治理體系：包括體制機制、法律法規安排的制度性，體現改革開放的時代性，反映政府和社會協同共治以及多元參與的民主性，彰顯制度體系支撐的系統性，突出理論和實踐的創新性。

治理能力：指治理措施、方針、方法的科學正確和高效率。

顯然，教育督導的改革創新，恰恰涉及相關體制機制、政策法規的改革完善，涉及相關體制機制和法規的有效落實。必然成為國家教育治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。

新階段的教育發展，呼喚教育督導加快體制機制改革

上海教育督導，其地位、作用越來越大，越來越突出。但是，面對各級教育發展，尤其是各級教育呈現的階段性特點，教育督導體制機制方面的一些問題更加突出，影響“督政、督學、評估監測”功能的發揮。

督導機構缺乏發揮監督職能應有的獨立性，難以保證教育督導的權威性；監督職能和行政檢查等職能界定不清，難以實現教育督導部門歸口管理；督導結果運用缺乏法律法規依據，難以實現有效的指導和落實問責制度；督導人員配置和專業發展缺乏相關制度保障，難以適應轉型發展新要求。

圍繞綜合改革，上海提出督導體制機制創新思路與舉措

強化教育督導和執法職能。建立“督導—執法—檢查—評估”一體化的教育督導機制，由教育督導部門統一行使教育行政執法職能，保障教育督導部門行政執法主體資格，確保行政處罰權集中行使。

建立多元參與教育督導評價機制。建立家長、行業企業代表、社會公眾等共同參與教育督導并向社會公示公告制度。將教育督導結果作為評先獎優和班子考核、干部任免的重要依據。探索向社會專業機構購買教育質量監測評價等服務的機制。

結合上海教育綜合改革試驗區建設，圍繞落實《教育督導條例》《深化教育督導改革意見》，我院將與上海督導辦、各區縣合作，重點開展如下八個方面的研究。

1.如何實現教育督導與行政檢查的歸口管理

針對當前上海中小學接受檢查評估過多、行政部門檢查與督導部門監督職能劃分不清晰等突出問題與現象，研究教育系統行政檢查、督導評估整合與歸口管理的體制與機制。在貫徹《教育督導條例》要求和上海2006年已下發的《上海市中小學校檢查評比工作實施意見（試行）》精神基礎上，結合當前政府職能轉變和深化教育綜合改革的要求，研究并論證、設計行政檢查和督導評估整合與歸口管理涉及的制度（工作流程、政策等）。

2.如何建立綜合、專項、經常性教育督導的分類規程

三種類型的督導如何發揮各自作用并相互協調是督導效能發揮的重要條件。依據《教育督導條例》關于教育督導的職能、范圍、內容和實施程序的規定，從上海的教育實際情況出發，對于三種類型督導的內容、方式和操作流程、結果運用、保障機制進行分析研究，為實現制度化、科學化、規范化、程序化的教育督導提供可操作的依據。

3.如何規范區縣教育督導機構獨立行使職能

依據《教育督導條例》對縣級以上地方人民政府教育督導機構在本級人民政府領導下獨立行使督導職能的規定，充分考慮上海各區縣教育督導具有的不同特點，重點研究不同類型區縣督導機構如何依法、規范、獨立地承擔行政監督職能。這個問題將涉及政府行政職能轉變后政府宏觀管理的有效性，因此，這一問題的研究也將成為上海推進教育綜合改革和教育行政管理職能轉變的一個重要突破口。

4.如何形成教育督導結果有效運用機制

教育督導結果的有效運用有助于形成教育管理良性循環的反饋機制，并反向作用于教育行政的決策和執行環節。同時，也是教育督導價值和權威性的體現。在以往探索和總結的基礎上，重點研究督導結果在行政體系內外有效合理運用的方式、特點和制度與機制保障。在行政體系內，要實現對過程監督和結果監督的統一；在行政體系外，要有助于保障公民和社會的知情權，主動接受社會監督。

5.研究校長獎懲及問責機制

教育督導要發揮應有的指導和激勵作用，運用督導結果對校長實施一定的獎懲與問責，更好地發揮教育督導工作的激勵作用。結合正在推進的上海教育督導條例立法，依據《教育督導條例》對強化教育督導的督促整改和監督問責功能等方面的要求，重點研究如何建立根據督導結果對學校校長進行問責和獎勵的機制，從而形成指導和促進校長依據督導建議主動、有效整改工作的強制約束機制和激勵機制。

6.研究責任督學專業引領機制

基于上海督學工作的扎實基礎，尤其是全市以及各區縣學校發展性督導評估的經驗和成果，在落實國務院督導辦政策要求的同時，為上海的督學責任區建設提供具有自身獨特職能定位的制度支持。通過機制構建，突出上海責任督學的專業引領功能。通過長效性制度建設，提高督學責任區的實效，重點在督促學校依法辦學、按照教育規律辦學的同時，著力研究如何對學校自主發展和特色辦學的指導和引領。

7.研究專職督學配備和兼職督學聘任的標準

《教育督導條例》對于督導對象拓展到下級政府及其職能部門、各級各類學校和教育機構提出明確規定，這對現有上海督學隊伍結構和督學專業素質提出了更高要求。對區縣政府依法加強督學隊伍建設進行研究，并在政策實踐上作為區縣政府履行教育職責的一項重要指標。要求區縣政府依據《教育督導條例》關于督學的法律地位、權利義務的規定，研究專職督學配備的基本條件和準入標準，特別是研究選聘機制，從校長、書記隊伍中挑選有水平、有威望的同志擔任專職督學。

8.研究被督導單位申辯機制

《教育督導條例》規定，督導機構向被督導單位反饋初步督導意見后“被督導單位可以進行申辯”，向被督導單位發出督導意見書之前應當“綜合分析被督導單位的申辯意見”。為保障教育督導程序的公正性，維護被督導單位的申辯權利，在督導機構和被督導單位之間形成民主、平等的關系，借鑒“第四代評價”等方面理論和實踐要求，對教育督導活動中開展申辯的程序、制度及相關問題開展系統研究。

■ 欄目編輯 王宇華 ■