應急狀態下我國海上通道安全法律保障

王 杰， 呂 靖， 朱樂群

(大連海事大學 交通運輸管理學院，遼寧 大連 116026)

應急狀態下我國海上通道安全法律保障

王 杰， 呂 靖， 朱樂群

(大連海事大學 交通運輸管理學院，遼寧 大連 116026)

為明確我國應急狀態下海上通道的安全法律保障現狀，在闡述應急狀態下海上通道安全法律保障內涵的基礎上，收集我國頒布的相關法律、法規以及參與的國際公約內容，并從這3個方面分析其對我國海上通道安全保障的適用性，總結應急狀態下我國海上通道安全法律保障存在的問題，為我國未來大力發展海上運輸、保障海上通道安全、建立健全海上通道應急保障法律體系提出相應建議。

水路運輸；應急狀態；海上通道安全；法律保障

海上通道是我國開展對外貿易的重要生命線，近年來，隨著海上傳統和非傳統威脅急劇上升，我國已把維護海上通道安全納入國家安全與發展戰略的統籌之中。[1-5]然而，我國現有的法律法規難以適應對海上通道突發事件的應急，缺乏對應急處理的指導。因此，面對諸多不確定性因素，我國亟待進一步健全海上通道突發事件應急法律體系，為有效應對海上通道各種突發事件、維護海上通道安全提供有力的法律保障。

1 應急狀態下海上通道安全法律保障的內涵

目前，相關法律和文件尚無關于“應急狀態”的具體表述，但其頻繁出現在國內政府相關應急預案之中。根據《突發事件應對法》的權威解釋，突發事件是指突然發生的、造成或可能造成嚴重社會危害的、需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。據此，應急狀態是指國家機關在面臨已發生的或可以預知即將發生的事件時，第一時間行使應急處置職權，以控制、消除其對國家產生的危害和威脅的一種即時性應對狀態，具有突發性、緊迫性和不確定性等特點。

所謂應急狀態下的海上通道安全法律保障，是指當海上通道安全進入應急狀態時，國家機關在行使應急處置權以控制和消除突發事件對海上通道安全的影響時所獲得的法律層面上的支持。我國應急狀態下保障海上通道安全所需的法律主要包含兩方面內容：

1.對應急狀態特殊性進行規定的法律，例如規定應急主體的權利與義務的法律、規定應急力量調用的法律等。

2.對各類海上突發事件應急處理進行指導的法規及文件，例如針對海上安保突發事件、船舶污染突發事件等的應急處理的相關規定。

2 應急狀態下我國海上通道安全的法律保障現狀

目前，我國應急狀態下的保障海上通道安全的法律主要涉及兩大部分，分別是已頒布實施的相關法律和已加入的國際公約。

2.1國內法律現狀

我國現有的涉及應急狀態下海上通道安全的法律法規，根據法律效力的不同，可以分為法律、國務院與中央軍委法規以及部門規章3類，主要涉及突發事件的應急處置、海上交通安全、港口安全等方面。各類法律的適用性情況見表1。根據與應急狀態的相關性(即是否適用于應急狀態、對海上通道突發事件的指導力度，以及適用海上通道突發事件的種類和在應急處理中發揮的指導作用)的不同,將適用性分為高、中、低3個等級。

表1 我國海上通道安全應急國內法律現狀

總體來看，國內現有的法律法規多為常態下的保障性法律，對應急狀態的適用性不強，適用的海上通道突發事件的種類較為片面，在具體的海上通道突發事件應急處理中難以提供有力的法律支持和發揮實質性的指導作用。

2.2國際公約現狀

國際公約為海上通道突發事件的應急處置和跨國行動提供了法律依據和國際合作的基礎。[6]我國已加入的有關應急狀態下的海上通道安全保障的國際公約包括《國際救助公約》、《國際海上搜尋救助公約》等。

《國際救助公約》與《國際海上搜尋救助公約》涉及海上搜尋救助，規定了各締約國的權利與義務，是海上搜救等突發事件的應急處置中國際合作的法律基礎；《國際船舶和港口設施保安規則》涉及港口與船舶的保安與應急，是海上保安與港口保安突發事件應急處置時國際合作的基礎。

《國際海上人命安全公約》是應對海盜襲擊等海上通道突發事件的重要國際公約；《公海公約》與《聯合國海洋法公約》均對海盜行為做出了詳細規定，賦予了各國應對海盜的相應權利和義務；《制止危及海上航行安全非法行為公約》對犯罪進行了詳細界定，將危害海上航行安全的行為定義為嚴重的國際犯罪。以上4個公約對由非傳統安全威脅導致的海上通道突發事件的應急處置具有極強的指導作用。

3 應急狀態下我國海上通道安全法律保障存在的主要問題

近年來,全球海上傳統和非傳統安全威脅急劇上升，海上通道突發事件日益復雜，應急處理難度不斷加大。[7]通過對法律保障現狀進行分析，不難得出現有法律法規適用性普遍不強的結論，我國應急狀態下海上通道安全法律保障面臨以下問題。

3.1法律體系缺乏完整性

目前，我國應急狀態下的海上通道安全法律保障體系尚不成熟，雖然頒布了《港口法》《海上交通安全法》等法律，但仍缺少對應急狀態進行準確定義的法律；缺少涉及海上運輸活動的各個主體的相關法律，例如對海上運輸活動進行統一規定的《航運法》《船舶法》和《船員法》等；缺少規范應急力量調配的法律，例如軍隊參與海上通道突發事件應急的相關法規。這一系列法律法規的缺失，導致我國應急狀態下的海上通道安全保障法律體系不完整，難以保證在海上通道突發事件應急處置的各個方面均提供有力的法律保障。

3.2行政法規與法律不具備配套性

目前，我國涉及應急狀態下的海上通道安全保障的法律共有7部，而行政法規只有5部，缺乏與現有法律相配套且可操作性強的行政法規是一個不爭的事實。在現有的法規中，雖然有根據《國防動員法》編制的《民用運力國防動員條例》、根據《國防法》編制的《國防交通條例》和《軍隊參加搶險救災條例》，但尚無根據《突發事件應對法》編制的應急狀態下的海上通道安全保障法規，缺乏根據《海上交通安全法》和《港口法》編制的《海上交通突發事件應對條例》和《港口突發事件應對條例》等行政法規。

3.3法律法規制定缺少針對性

現有的涉及應急狀態下的海上通道安全的法律法規適用范圍過于廣泛，缺少針對性。在具體的海上突發事件應急處理中，僅憑現有的、頗具原則性語句的法律法規，很難為海上通道安全應急提供有效的法律保障。然而，由傳統安全威脅和非傳統安全威脅相互交織所引起的各種海上通道突發事件種類眾多，相應的應急措施也要具有其獨特要求。

3.4法律法規適用欠缺全面性

當前，海上通道突發事件往往來自于非傳統安全威脅因素，而現有的法律法規多適用于船舶交通事故、船舶污染海洋環境等技術性較強的突發事件，難以應對非傳統安全威脅因素造成的突發事件。例如，《海上交通安全法》和《海上交通事故調查處理條例》主要針對的是海上交通事故的應急處理；《海洋環境保護法》和《防治船舶污染海洋環境管理條例》主要針對的是船舶造成的海上污染的應急處理，缺乏《海盜應急防備和應急處置管理規定》《海上恐怖主義應急防備與應急處置管理規定》等應對海盜與恐怖主義等非傳統安全威脅因素的法律法規。

3.5法律法規修訂存在滯后性

國內法律中，除《突發事件應對法》《國防動員法》和《港口法》外，其他法律制定的時間均在10 a以上，尤其是《海上交通安全法》,沒有隨海上安全形勢和海上運輸活動的不斷變化進行相應的修訂。在此期間，國際公約進行了不斷的修改和補充，國內法律法規未能根據國際公約的新內容進行相應修改，在具體應用上不具及時性和準確性。

3.6國際公約銜接缺乏緊密性

目前我國已經加入了一系列國際公約，不過由于國內立法資源緊張、立法周期長等問題，現有的國內法與國際公約的對應關系依然不夠緊密。例如，與海上通道安全應急關系密切的《制止危及海上航行安全非法行為公約》的相關內容就未能在國內法中得到體現，這使得我國不能很好地利用已加入的國際公約，通過國際間合作對海上通道突發事件進行更高效的應急處置。

4 進一步完善應急狀態下我國海上通道安全法律保障體系的建議

目前，面對傳統安全與非傳統安全相互交織、根源越來越多元化、威脅的表現形式與傳播途徑也越來越多元化的局面，我國應在借鑒先進國家立法經驗并結合本國國情的基礎上，盡快建設和完善應急狀態下的海上通道安全法律保障體系，為確保我國海上通道安全、建設海洋強國提供更加行之有效的法律依據。[8]

4.1加快規范海上運輸活動各主體的應急行為

在今后的立法實踐中，我國應加快彌補海上運輸活動中各主體在參與海上通道突發事件應急處置時立法不足的缺陷。

1) 考慮對現有法律進行修訂，增加適用于海上運輸活動的內容，例如對《海上交通安全法》和《港口法》進行修訂。

2) 對海上運輸活動的各個方面分開立法，增強法律的技術性和可操作性，考慮將《航運法》《船舶法》《船員法》等納入立法計劃，并在有關應急處置的章節中對海上運輸活動主體的權利與義務進一步規范，從而有效地保證海上運輸活動的安全。

3) 充分考慮海上通道突發事件應急處置的各個方面，針對海上通道突發事件應急處置主體制定其參與應急的保障性法律和具體實施辦法。

4.2及時修訂法律法規，做到與時俱進

隨著我國經濟與對外貿易不斷發展，海上通道安全在經濟發展與國家安全中的地位不斷提高。因此，應本著與時俱進的指導思想，及時修訂不適應當前發展需要的法律法規。例如，對于《海上交通安全法》等出臺時間較早的法律法規,應盡快進行修訂，使其進一步明晰,以確保海上通道安全的重要性及緊迫性，并為海上通道安全提供有力的法律保障。

4.3進一步完善已有法律的各項配套法規

在現有法律的基礎上，應針對海上運輸活動的各個構成要素分別進行立法，適時出臺適用于海上通道突發事件應急處置的新法律法規，使法律保障體系更加健全，更具有層次性、包容性。例如，在《港口法》《海上交通安全法》和《突發事件應對法》的基礎上，結合海上通道突發事件應急處置的特點，分別建立《港口安全突發事件應對條例》《海上交通安全突發事件應對條例》等行政法規；在《國防法》和《國防動員法》的基礎上建立《軍隊參與海上通道安全應急條例》等軍事法規。

4.4盡快補充應對海上通道安全新形勢的法律法規

為適應海上通道安全的新形勢，應盡快出臺相應的法律法規，以應對海盜和海上恐怖主義襲擊等非傳統安全威脅引起的突發事件[9]；應盡快出臺《海盜應急防備和應急處置管理規定》《海上恐怖主義應急防備與應急處置管理規定》等可用于突發事件應急處理的具體規定，并通過國際間合作尋求打擊海盜及海上恐怖主義的有效法律武器，確保海盜及海上恐怖主義能在我國法律中受到應有的懲治。

4.5有序落實應急與常態、預案同法律相結合

我國現有立法中，大部分僅對常態下的相關內容進行規定，涉及應急內容的規定不多。以后可將應急內容作為常態法的專門章節予以體現，做到應急與常態相結合。尤其是針對海上運輸活動的立法，需在《航運法》《船舶法》等相關法律中引入應急的章節，并給出具體的適用范圍。此外，我國在應對突發事件的過程中形成了一系列的應對程序，并已制成突發事件應急預案，其中最有代表性的是由國務院發布的《國家海上搜救應急預案》以及由交通運輸部發布的《水路交通突發事件應急預案》。現有的預案結合了國外先進立法經驗和我國應急處置實踐，在內容上較為完整地概括了應急處置各個方面中存在的問題，是政府行使應急處置職能的方案。通過對預案中應急狀態下我國海上通道安全的不斷研究與探索，可以不斷完善相應法律法規，確保法律保障體系更具有效性和可操作性。

4.6積極推廣現有的海事公約立法經驗

為了與國際公約相銜接，履行公約中規定的義務，近期內可考慮推廣上述立法經驗，將海事公約以部門規章的形式出臺，以確保其在國內適用。 從長期看，我國應盡快加強海事國際公約的國內立法，在已有單行法的情況下，制定公約優先條款，使公約效力優先于國內法且在國內直接適用。[10]在我國尚未建立針對公約內容的單行法的情況下，應結合我國國情將公約的內容作一定修改后轉化為國內立法，使其具有法律的強制執行力。

5 結 語

建立應急狀態下的海上通道安全法律保障體系，切實維護國家海洋權益，是一項復雜的系統工程。在一個比較長的時間內，業界應對重點問題進行跟蹤與研究，在理順其與國際法間的關系并被國際社會認可的基礎上，盡早建立和健全國內法律法規，制定出一套綜合性的、更符合時代特征和更有操作性的應急狀態下的海上通道安全法律保障體系，為黨的十八大報告提出的“提高海洋資源開發能力，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國。”的新要求提供長期而可靠的法律支撐。

[1] 楊澤偉.中國海上能源通道安全的法律保障[M]. 武漢: 武漢大學出版社, 2011.

[2] MOKHZANI Z, MOHD N B. The Straits of Malacca: The Rise of China, America’s Intentions and the Dilemma of the Littoral States [M]. Maritime Institute of Malaysia, 2005.

[3] VIJAY S. India Ocean and the Safety of Sea Lines of Communication[J]. Strategic Analysis, 2001: 42-48.

[4] JI Guoxing. SLOC Security in the Asian Pacific[J]. Asian-Pacific Center For Security Studies, Honolulu, 2000: 401-411.

[5] MCCAFFRIE J M. Maritime Strategy into the 21st Century: Issues for Regional Navies[J]. Working Paper, 1996: 87-105.

[6] 劉正江, 吳兆麟, 李楨. 國際海事組織海事安全類公約的最新發展[J]. 中國航海, 2012,35(2)：61-65.

[7] 鄭中義, 張俊楨, 董文峰. 我國海上戰略通道數量及分布[J]. 中國航海, 2012,35(2)：55-59.

[8] 鄒立剛. 保障我國海上通道安全研究[J]. 法治研究, 2012(1):77-83.

[9] 段廷志, 張曉峰. 東亞地緣戰略環境與中國海上安全[J]. 當代亞太, 2004(4):3-9.

[10] 李兵.海上戰略通道安全透視[J].人民論壇,2010(1):36-37.

ResearchonLegalProtectionofSeaLineofCommunicationofChinaintheStateofEmergency

WANGJie,LYUJing,ZHULequn
(College of Transportation Management, Dalian Maritime University, Dalian 116026, China)

On the basis of studying the legal protection on the safety of Sea Line of Communication (SLOCS) in the state of Emergency, the legal system and the status of the legal protection on the safety of SLOCS of China in case of emergency are analyzed. Through analyzing the applicability of laws, regulations and international conventions, the challenges of the legal protection on the safety of SLOCS are pointed out. It also puts forward several effective proposals, concerning development of marine transportation, ensuring the safety of SLOCS, and strengthening the legal system.

waterway transportation; state of emergency; safety of SLOCS; legal protection

2014-02-22

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(11JZD049)

王 杰(1962-)，男，遼寧大連人，教授，博士，從事港航企業投資決策與可持續發展研究。E-mail: dlwjie@163.com.

1000-4653(2014)02-0074-04

D996.19;U692

A