深化審批改革須抓審批、服務、監管三主線

蔣國寶 吳望星 馮曉虹

深化審批改革須抓審批、服務、監管三主線

蔣國寶 吳望星 馮曉虹

深化行政審批制度改革是2014年浙江省確定的四大改革重點之一。今年年初，根據省、寧波市審批制度改革精神，奉化市堅持以課題研究帶路，通過深入調查摸清本市行政審批的現狀和問題以及學習了解先行先試地區行政審批制度改革的做法，初步梳理出行政審批制度改革的一些主要內容和思路，并在此基礎上制定了2014年行政審批改革工作方案，以此指導和深化推進行政審批制度改革。

行政審批改革進程

近年來，奉化市把行政審批改革作為轉變政府職能、促進經濟發展和改善民生服務的重點，積極借鑒吸收外地先進經驗并結合市情實際不斷探索和推進行政審批改革。2008年，開展了以“二集中二到位”為主的行政審批職能歸并改革，審批事項授權審批科辦理并集中進駐行政服務中心受理，全市各職能部門共梳理行政審批事項676項，其中561個事項進駐到市行政服務中心；2009年，開展了行政審批事項清理和審批提速專項行動，進駐行政服務中心的事項承諾期限比法定提速57%，比原承諾期限提速31%；2010年，全面開展了行政審批標準化建設，并根據寧波市衛星城市試點的要求向溪口下放審批權限，建立了溪口行政審批和資源配置中心；2011年，開展基本建設項目聯合審批，建立了以6+1和6+X會商會審為主的聯合審批工作機制，開展了以項目清理、服務承諾、建立信用等級為主要內容的涉行政審批中介機構管理工作；2012年，實行投資項目模擬審批，建立鎮街道代理代辦工作機制；2013年，全市開展了以“減少審批事項、簡化環節、優化流程、提高窗口既受理又辦理的比例”為重點的新一輪行政審批制度改革，全市審批事項削減到413項，其中399項進駐中心，進駐率提高到97%，窗口直接簽批辦結率由過去的80%提高到90%。基本建設項目審批環節進一步簡化優化，全市涉及基建項目審批的11個部門17個事項的審批環節和流程在特定范圍內得到了簡化優化，同時還對基本建設項目施工圖實行聯合審查、相關基建項目實行聯合竣工驗收。另外，還在行政服務中心辦事大廳開展OSM現場管理標準化建設，促進窗口標準化建設。

通過多年的努力，審批事項進一步削減，審批流程進一步優化，特別是集中審批、并聯審批、模擬審批方面有力推進，在提高審批辦事效率、提高審批服務水平上起到了積極的作用。

亟待解決的主要問題

審批中心服務窗口按部門設置，服務模式亟待轉變?，F今審批工作定位是以方便部門履行審批職責為主的“一門式”審批，各部門之間各自為政。審批服務中心服務窗口仍按職能部門分類設置而不是按業務分類進行部門組合設置，企業或群眾辦事必須熟悉辦事流程和環節，且要一站一站去多個窗口辦理。受場地限制，行政審批服務中心被分成多個分中心，地點分散，中介機構無法進駐。此外，奉化審批制度改革雖然提出了“二集中二到位”的要求，但仍有一些審批事項未進入到行政審批中心，一些職能部門對審批中心窗口人員授權不夠到位，一些審批事項仍然要回到職能部門流轉辦理。

審批事項和流程有待簡化，審批速度有待進一步提高。相對于改革先行地區來說，奉化目前的審批事項、審批環節仍然較多，審批事項和審批環節仍有減化、簡化的空間。一些審批事項還存在部門之間互為審批前置的現象，包括中介前置和部門之間的前置。如外資工業項目核準時須提供土地合同，要獲取土地就須參加土地“招拍掛”，而參加“招拍掛”的資格條件則須是境內注冊的企業法人，注冊境內企業法人必須有注冊地，而要有注冊地則必須要獲取土地完成項目建設。又如做環評時，環評中介機構要求提供項目批文，而實際上，項目一般要在通過環評后才能立項。審批事項和審批環節多，審批職能交叉和互為前置以及審批中介服務不到位，直接影響了審批速度的提升。

重批輕管現象比較普遍，批后監管出現缺位和不到位。主要表現在：一是部門習慣于以審代管，對批后監管不夠重視，存在審批監管一手強一手弱的現象。二是批管分離體制不健全。一些職能部門內部審批和監管職能歸并未到位，批后監管職能未能落實到具體責任科室和個人。另外，在當前“誰審批誰監管”的體制下，職能部門同時擁有審批和監管權，既當裁判員又當運動員，難于主動、客觀地對自身審批工作進行部門內部監管。三是批管環節信息溝通銜接不暢導致監管不到位。當前，一些審批事項的審批環節和監管環節分屬于不同的部門，由于多部門聯合審批和監管機制又尚不健全，同時電子政務平臺建設滯后，審批業務信息化應用水平低，一個部門審批完成后的相關信息不能及時傳遞到后續審批或監管部門，后續審批和后續監管部門不能有效地獲得前面審批的全面信息，因此造成部分環節監管不及時、不到位甚至缺位。

深化改革目標和思路

從奉化實際來看，行政審批制度改革必須抓住三條主線（審批、服務、監管），推動實現四個目標（精簡規范、公開透明、服務便民、監管高效），即以建立規范、陽光、便民、高效的行政審批體系為目標，以提高基本建設項目和經濟類事項行政審批監管為重點，以現代電子信息網絡技術平臺為依托，堅持硬設施和軟環境建設、體制創新和機制完善二手同時抓，大力實施清權簡政、優化創新審批流程和方式、完善電子政務平臺和行政服務中心設施，著力推動部門職能重心從重審批為主轉移到提升服務和加強監管上，努力為全市經濟社會發展營造良好的環境。

以簡政減權為著力點，積極推動部門職能重心轉移。實施權力清單制度，根據全省實施權力清單工作的總體部署，進一步精簡和規范審批事項。制定“審批前置清單”，對權力清單保留的各項審批事項的前置條件進行一次再梳理，制定審批前置清單，疏通關鍵環節和流程。探索實施企業投資負面清單，實行非禁即入，同時配合擴大備案制范圍。

以便利群眾辦事為導向，優化完善審批硬件設施。打破各職能部門界限，按審批業務類別對審批流程、審批窗口進行整合和重組，實現由一門式審批向一口式審批轉變。重點是做好市行政審批服務中心功能布局和設施完善、按業務類別設置聯審聯辦窗口。一是完善市行政審批服務中心功能布局和設施。二是按一口式審批要求，按審批業務類別對進駐行政審批中心的職能部門進行適當組合。三是設立中介超市，擇優選擇中介機構進駐市行政服務中心；制定《建設項目中介機構管理辦法》。

以提高審批速度為目標，加快完善和創新審批機制。完善基本建設項目聯審聯辦機制，根據項目建設的不同階段，建立不同的聯合審批機制。實行多證聯辦，對企業設立涉及的工商注冊登記、組織機構代碼、稅務登記等實行集中統一受理、并行辦理。簡化、優化審批流程，推進工商注冊登記便利化改革。對出讓土地工業類項目承諾審批制，探索“零等待”的行政審批方式。強化代理代辦服務，明確審批代辦代理服務職能，建立全程代理代辦機制，實行全過程代理代辦服務。

以強化監管為重點，加快完善批管對接和責任機制。建立批管無縫銜接機制，進一步完善審批后續監管責任機制，明確監管科室、監管方式和執法監管責任。建立行政審批信息傳遞制度，審批部門應在審批完成后立即通報相關信息，并實施跟蹤管理。推行掛牌公示制度，對基本建設類項目、掛牌出讓的礦產資源開采項目、使用政府資金的建設項目，及時在項目現場掛牌公示。完善行政審批監察和問責機制，嚴格落實問責制度和責任追究制度，制定《行政審批問責暫行辦法》。

以規范透明為目標，加快推進網上審批服務平臺建設。升級改造行政審批網，加快建設網上審批業務管理系統，全面實現網上申報、網上受理、網上審批。推進審批政務公開，依托電子政務平臺，在審批網上公布審批事項、審批流程和審批結果以及監管結果。健全完善審批電子監察系統，對審批事項全程網上實時監督，及時發現和糾正不規范行為。

以增強審批環境保障為前提，進一步推動落實“二集中二到位”。加大職能歸并力度，進一步推進各職能部門內部行政審批職能向審批科室集中配置，督促全市所有審批事項進入市行政審批中心。落實進駐人員授權到位，每一項審批事項都明確審批首席代表。對一般性事項，授權窗口人員當場辦理；所有行政審批事項的受理、審核、收費、發證等，都必須在市行政服務中心服務窗口集中辦理。

作者：蔣國寶,奉化市政府黨組成員、奉化市發展和改革局局長；吳望星,奉化市發展和改革局副局長；馮曉虹,奉化市發展和改革局總經濟師