促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)避免兩種傾向

◎ 文/汪立峰

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)避免兩種傾向

◎ 文/汪立峰

積極促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是推動我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。黨的十八屆三中全會以來，中央十分關(guān)心中西部地區(qū)和貧困地區(qū)的發(fā)展，就促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出了一系列戰(zhàn)略部署。2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會議將積極促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為今年經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)之一，這使我國區(qū)域發(fā)展迎來了新的契機(jī)。

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略意義

改革開放以來，我國長期實(shí)行向沿海地區(qū)傾斜的發(fā)展戰(zhàn)略，并逐漸形成了東部、中部和西部3大地帶，東北地區(qū)、東部沿海、黃河中游等8大經(jīng)濟(jì)區(qū)域，以及具有不同特色的各種主體功能區(qū)。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，就是要統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境的均衡發(fā)展，這對推動我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1.推動空間資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合理布局

當(dāng)前，我國不同區(qū)域尤其是相鄰區(qū)域在產(chǎn)業(yè)布局、國土開發(fā)等方面缺少統(tǒng)一規(guī)劃，彼此間的分工協(xié)作機(jī)制和互動發(fā)展格局有待進(jìn)一步完善；市場分割現(xiàn)象和地方保護(hù)主義行為一定程度仍然存在，阻礙了生產(chǎn)要素在各區(qū)域間的自由流動和優(yōu)化配置；個別地區(qū)忽視本區(qū)域的要素稟賦和環(huán)境承載能力，盲目照搬其他地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨同化和低水平重復(fù)建設(shè)。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，既強(qiáng)調(diào)各區(qū)域的發(fā)展，也注重區(qū)域間的協(xié)調(diào)性。要打破區(qū)域間的分隔和界限，從全局的高度統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的各個環(huán)節(jié)和層次，理順區(qū)域間的分工協(xié)作關(guān)系，在我國整體空間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，形成布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展均衡的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系。

2.縮小區(qū)域發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)

由于地理?xiàng)l件、要素稟賦和扶持政策的差異，我國不同的經(jīng)濟(jì)帶在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、群眾生活條件等方面均存在較大差距。根據(jù)國家和地方統(tǒng)計(jì)部門公布的數(shù)據(jù)測算，2013年我國東部、中部和西部地區(qū)的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值分別為68887元、46508元和24183元，三次產(chǎn)業(yè)比例分別為6.4∶47.3∶46.3、12.5∶49.4∶38.1和12.8∶49.1∶38.1，顯示中西部地區(qū)仍落后于東部地區(qū)。此外，我國還分布著14個連片特困地區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，生產(chǎn)生活條件惡劣，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，就是要充分發(fā)揮各地區(qū)的優(yōu)勢，逐步扭轉(zhuǎn)區(qū)域發(fā)展差距拉大的趨勢，形成東中西相互促進(jìn)、優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展的新格局，讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)盡快發(fā)展起來，群眾生活不斷好起來，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。

3.帶來新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供新動力

當(dāng)前，中央政府創(chuàng)新了宏觀調(diào)控思路和方式，不再采取短期的強(qiáng)刺激政策。為此，我國需要尋找新的動力，以實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)在中長期的健康發(fā)展。推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，可以為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供具有可持續(xù)性的動力。從內(nèi)涵來看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不是簡單地追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張等“增長”概念，而是更加注重區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、群眾生活條件改善等“發(fā)展”理念，因而它是綠色的具有可持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力。從時間來看，區(qū)域發(fā)展從不協(xié)調(diào)狀態(tài)向協(xié)調(diào)狀態(tài)的轉(zhuǎn)變是個復(fù)雜的長期過程，不可能一蹴而就。因此，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，可以在較長時期內(nèi)為我國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供穩(wěn)定的支持。從實(shí)踐來看，通過培育新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶，可以推動形成新的經(jīng)濟(jì)增長極。近年來，無論是上海自由貿(mào)易區(qū)的推出，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、21世紀(jì)海上絲綢之路等概念的提出，還是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提上日程，都為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了新的熱點(diǎn)、亮點(diǎn)和增長點(diǎn)。

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的措施

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略引導(dǎo)下，做好各方面的統(tǒng)籌安排，因地制宜采取相應(yīng)的措施。

1.構(gòu)建促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機(jī)制

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是當(dāng)前和今后很長時期內(nèi)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須堅(jiān)持的重要任務(wù)。為確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作常抓不懈并取得實(shí)效，避免發(fā)生利益短視行為，必須建立健全規(guī)范化的制度體系。為此，需要做好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的立法工作，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律依據(jù)和保障；加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制建設(shè)，建立健全相應(yīng)的決策體系、管理體系和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，做好區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃；推進(jìn)區(qū)域間的橫向聯(lián)系與合作，建立相關(guān)區(qū)域間的高層協(xié)商制度和職能部門聯(lián)席會議制度，就區(qū)域間的規(guī)劃布局等進(jìn)行對話、溝通和協(xié)調(diào)；完善監(jiān)督機(jī)制，對區(qū)域發(fā)展進(jìn)行跟蹤評估與監(jiān)督檢查，確保相關(guān)法規(guī)、政策文件、規(guī)劃方案等得到有效落實(shí)。

2.堅(jiān)持實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略

推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是切實(shí)落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、深化細(xì)化區(qū)域政策、支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手，體現(xiàn)了政府對國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和總體謀劃。它是在充分考慮不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)上，確定各個區(qū)域的主體功能，并據(jù)此制定相應(yīng)的開發(fā)政策。在主體功能區(qū)開發(fā)過程中，要按照優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的分類要求，規(guī)范開發(fā)秩序，控制開發(fā)強(qiáng)度，提高開發(fā)效率，著力構(gòu)建全國“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局、“七區(qū)二十三帶”農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局和“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，推動形成經(jīng)濟(jì)布局更趨集中均衡、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展更趨協(xié)調(diào)、資源利用更趨集約高效、環(huán)境污染防治更趨有效、生態(tài)系統(tǒng)更趨穩(wěn)定、國土空間管理更趨精細(xì)科學(xué)的全國主體功能區(qū)布局。

3.建立優(yōu)勢互補(bǔ)的跨區(qū)域分工協(xié)作體系

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不是各個區(qū)域孤立發(fā)展，而是通過分工協(xié)作關(guān)系形成相互影響、相互作用、相互支持的有機(jī)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。由于社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和資源約束條件不同，各個區(qū)域在分工協(xié)作體系中所處的環(huán)節(jié)和地位也有所不同。一方面，各區(qū)域要根據(jù)比較優(yōu)勢原則，優(yōu)先發(fā)展本地要素稟賦相對豐裕的產(chǎn)業(yè)，并依此確定自身的功能定位及在跨區(qū)域分工協(xié)作體系中的地位。當(dāng)然，比較優(yōu)勢具有動態(tài)性，如果本地的要素密集度發(fā)生逆轉(zhuǎn)，則比較優(yōu)勢就會相應(yīng)變化，其分工地位也會進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。另一方面，在發(fā)揮比較優(yōu)勢的同時，要充分重視與其他區(qū)域尤其是相鄰區(qū)域間的協(xié)作關(guān)系，形成上下游配套完整的跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，并推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的跨區(qū)域?qū)优c轉(zhuǎn)移。

4.促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間的自由流動

區(qū)域之間的封閉隔離狀態(tài)會阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須推動區(qū)域之間的開放與交流。發(fā)達(dá)地區(qū)在發(fā)展的初期階段，通過集聚周邊地區(qū)的資源，形成極化效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了自身的迅速發(fā)展；進(jìn)入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段后，發(fā)達(dá)地區(qū)生產(chǎn)要素向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的流動受到諸多阻礙，其中既有政策上的因素，如戶籍制度、土地流轉(zhuǎn)制度等方面的約束，以及地方保護(hù)主義的存在，也有客觀方面的原因，如基礎(chǔ)設(shè)施條件、物流成本等的制約。因此，必須打破行政區(qū)劃界限，清除市場壁壘，在全國范圍內(nèi)培育商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系；加快人才制度和投融資體制改革，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)在吸收稀缺要素的同時，將相對豐裕的資金、技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，這樣既可以實(shí)現(xiàn)要素資源的最優(yōu)配置，又能發(fā)揮發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的擴(kuò)散效應(yīng)和輻射帶動作用，帶動欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5.推動各區(qū)域基本公共服務(wù)均等化

我國區(qū)域間的差距不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上，也體現(xiàn)在基本公共服務(wù)水平上。為此，應(yīng)在基本公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、社會保險、基本社會服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化體育等方面，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是貧困地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)基本公共服務(wù)的投入力度，使各地群眾都能享受均等的基本公共服務(wù)?？紤]很多區(qū)域提供基本公共服務(wù)的能力和水平有限，建議多管齊下：建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與基本公共服務(wù)支出掛鉤的機(jī)制，推動財(cái)政投入向基本公共服務(wù)傾斜；加強(qiáng)地方政府的公共服務(wù)職責(zé)，建立健全基本公共服務(wù)均等化的考核體系；引入競爭機(jī)制，推廣政府購買、社會資本和社會組織參與提供的基本公共服務(wù)供給機(jī)制。

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展存在兩種錯誤傾向

1.重概念輕內(nèi)容

近年來，我國各地出現(xiàn)了各種經(jīng)濟(jì)帶、經(jīng)濟(jì)區(qū)、功能區(qū)等發(fā)展規(guī)劃概念。從總體來看，這些概念反映了這些地區(qū)推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的理念和思路，具有積極的作用和意義。如果對這些概念進(jìn)行科學(xué)、合理的論證和規(guī)劃，并據(jù)此制定相應(yīng)的發(fā)展措施，有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，仍有個別地區(qū)未從當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，提出脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際、無實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的規(guī)劃概念，具體表現(xiàn)在3個方面：

（1）忽視各地發(fā)展條件的差異性，盲目照搬發(fā)達(dá)地區(qū)或已有經(jīng)濟(jì)區(qū)、功能區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和做法。我國幅員遼闊，東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間甚至同一省市的不同地區(qū)之間，在資源、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、風(fēng)俗等方面存在較大的差異，如果簡單復(fù)制其他地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃概念，必然會導(dǎo)致這些規(guī)劃概念脫離現(xiàn)實(shí)，與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況不匹配。

（2）前期準(zhǔn)備工作不足，在未經(jīng)過充分調(diào)研和論證的情況下簡單提出發(fā)展規(guī)劃概念。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃是具有戰(zhàn)略性、前瞻性意義的公共政策，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會發(fā)展將會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。因此，為確保發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性和可行性，在提出發(fā)展規(guī)劃概念前必須審慎、全面、深入地進(jìn)行調(diào)查、研究和論證。但是，有些地區(qū)在制定發(fā)展規(guī)劃時只是由若干少數(shù)人員自行決定規(guī)劃概念，過分強(qiáng)調(diào)概念的新穎性、宣傳性和傳播性，而對具體的規(guī)劃內(nèi)容缺乏重視。在沒有實(shí)際內(nèi)容保障的情況下，這些規(guī)劃概念往往流于形式，最終僅僅成為對外宣傳或招商引資的口號。

（3）違背自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，人為地提出目標(biāo)過高的發(fā)展規(guī)劃概念。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，實(shí)質(zhì)上是人們從事物質(zhì)資料生產(chǎn)的過程。在這一過程中，自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用不以人的意志為轉(zhuǎn)移，人們只有遵循這些規(guī)律，才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。個別地區(qū)急于求成，違背客觀規(guī)律，從主觀意識出發(fā)，過高地估計(jì)當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境承載能力和產(chǎn)業(yè)承接能力，提出不切實(shí)際的規(guī)劃概念和過高的規(guī)劃目標(biāo)，結(jié)果不僅沒有促進(jìn)當(dāng)?shù)氐膮f(xié)調(diào)發(fā)展，反而破壞了生態(tài)資源，造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的畸形發(fā)展。

為避免“重概念輕內(nèi)容”現(xiàn)象的發(fā)生，確定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃要實(shí)事求是，因地制宜，以比較優(yōu)勢原則為依據(jù)，充分考慮本區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2.以政府代替市場

在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，政府在統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮著重要作用。即為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供必要的引導(dǎo)和服務(wù)，而不是直接干預(yù)區(qū)域內(nèi)市場主體的經(jīng)濟(jì)活動。實(shí)踐表明，政府的作用主要表現(xiàn)在加強(qiáng)立法工作，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律方面的支持；以客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律為依據(jù)，從宏觀層面制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃；發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，為跨區(qū)域的交流協(xié)作搭建平臺；運(yùn)用財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等宏觀調(diào)控手段，引導(dǎo)和支持市場主體開展經(jīng)濟(jì)活動；提高區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)供給水平，保障和改進(jìn)民生等。

黨的十八屆三中全會明確提出，要“使市場在資源配置中起決定性作用”，這是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必須遵循的原則。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，市場機(jī)制通過供求、價格、競爭、風(fēng)險等因素，引導(dǎo)資源在區(qū)域之間和區(qū)域內(nèi)優(yōu)化配置，這是價值規(guī)律的作用形式。但是在現(xiàn)實(shí)中，個別地區(qū)“以政府取代市場，以規(guī)劃取代規(guī)律”，按全能型政府的職能定位思維，過度干預(yù)區(qū)域內(nèi)的微觀經(jīng)濟(jì)活動，結(jié)果導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)資源配置的低效率或無效率，甚至使區(qū)域間的發(fā)展差距進(jìn)一步拉大。因此，各地政府應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，充分尊重市場機(jī)制在實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化方面的功能，使市場在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮核心作用，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

（作者單位：教育部高等學(xué)校社會科學(xué)發(fā)展研究中心）

編輯：云霞