發揮市場配置工業用水資源的決定性作用

◎ 文/馬中

發揮市場配置工業用水資源的決定性作用

◎ 文/馬中

我國水價政策包括水資源費、供水價格、污水處理費和污水排污費，針對居民生活、行政事業、工業、經營服務業、特種行業5類用水戶，由中央、省、市3級政府的價格、財政、經濟貿易、環境保護、市政建設和水行政6個部門制定和執行。水價政策具有節約水資源、防治水污染、籌集資金、提供服務的作用，是保護生態環境的重要制度。

2013年12月31日，國家發改委、住建部發布《關于加快建立完善城鎮居民用水階梯價格制度的指導意見》要求，“2015年底前，設市城市原則上全面實行居民階梯水價制度；具備實施條件的建制鎮，也要積極推進居民階梯水價制度”。居民生活用水只占全社會用水的很小一部分，水價改革不能只針對居民水價，更要考慮包括工業水價在內的其他各類水價。

工業用水價格遠低于工業用水成本

2011年，我國總用水量6107億噸，其中農業用水3743億噸（占61%），工業用水1462億噸（占24%），生活用水790億噸（占13%），生態用水112億噸（占2%）。工業排水量350億噸，城鎮生活排水量287億噸。

1.工業用水與生活用水存在很大差異

（1）工業用水量大，是生活用水的1.9倍，工業廢水排放量是城鎮居民生活污水排放量的1.2倍。無論是用水量還是排水量，工業都大于居民生活。

（2）工業用水是商品，屬于生產資料，計入企業生產成本，目的是為了盈利；居民生活用水是公共產品，屬于生活資料，計入居民生活成本，目的是為了生存。

（3）工業廢水污染物濃度高，成分復雜，危險性強，處理成本高；居民生活污水成分簡單，危險性弱，處理成本低。

（4）工業用水需求對于價格、收入和技術富有彈性，具有很強的替代、節水和減排潛力；居民生活用水需求對于價格、收入和技術具有剛性，具有比較弱的替代、節水和減排潛力。

2.我國工業水價與居民水價差距很小

在我國287個地級市中，39個城市的工業水價等于或低于居民水價。113個環保重點城市中，76個城市的工業和生活水價差距小于1元/噸，22個城市的工業水價低于第二級居民用水階梯水價。2011年，我國工業水資源費平均標準為0.13元/噸，只等于取水成本（0.4-1.6元/噸）的1/12-1/3；工業污水排污費平均標準為0.12元/噸，只等于治理成本（5-10元/噸）的1/83-1/42；工業污水處理費平均標準為1.28元/噸，只等于真實處理成本（5-10元/噸）的1/8-1/4。工業企業從天然水體取水，將廢水處理后排入天然水體，只需繳納0.25元/噸水費。2011年，全國工業企業繳納水資源費73億元，污水排污費22億元，僅占當年工業增加值的0.01%。

犧牲環境保證增長的制度是工業水價過低的根本原因

工業用水低價格，不包括資源環境成本，就是擔心水價增加成本，影響經濟增長。這一認識在我國環境保護法律法規中作出了制度安排。

1.我國環保法律、法規要求保證經濟增長，并且得到很好地落實

環境保護要考慮、支持、保證經濟發展的思想在我國的環保法律、法規中一直是明確的，并且一脈相承，具體體現在具體執行的政策、標準和規范中。

（1）環保法律都把保護環境和促進經濟發展并列作為立法目標。《環境保護法》（1989年）的立法目標就是保護環境，促進現代化建設。

（2）制定污染物排放標準不僅要根據環境質量標準，還要考慮經濟和技術條件。《水污染防治法》規定，“國務院環境保護主管部門根據國家水環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家水污染物排放標準”。

（3）制定環境價格（收費標準）要考慮企業承受能力。《排污費征收使用管理條例》規定，“根據污染治理產業化發展的需要、污染防治的要求和經濟、技術條件以及排污者的承受能力，制定國家排污費征收標準”。

2.法律要求體現在排放標準和水價方面

相關法律要求為制定排放標準和收費標準提供了法律依據，并且得到了落實和實施。

雖然要根據環境質量，但考慮到技術經濟條件，在受納水體環境質量已經低于環境質量標準的情況下，我國的排放標準普遍偏低，與質量標準存在巨大差距。由于我國大部分水體水質已經低于水環境質量要求，北方很多地區更是已無常年地表徑流，根據這樣的排放標準，達標排放的廢水不僅不能改善水質，還會使水質進一步惡化，是在“合法”污染環境。

制定收費標準也是同樣，雖然要根據污染防治的要求，但也要考慮技術經濟條件和企業承受能力，因此制定0.7元/污染當量的收費標準，折合每噸達標排放的工業廢水只繳納0.12元的排污費。2011年全國工業企業排放350億噸廢水只繳納22億元排污費。

3.低水價在破壞環境的同時給企業帶來巨額收益

排放標準決定治理成本，治理成本決定水價標準，低排放標準必然導致低水價標準。低水價通過制度形式“合法”減免了企業的環境治理成本，企業用水因此取得超額收益。

（1）低水價是建立在低排放標準之上的，低標準排放仍污染環境，因此低水價也會造成環境污染。

（2）低水價造成環境污染，產生環境外部成本，因此減少了企業的用水成本。

（3）企業通過低水價，產生環境外部成本，減少用水成本，因此獲得額外收益。

（4）依靠污染環境獲得的額外收益在短期內能夠幫助企業降低生產成本，提高市場競爭力。但會掩蓋企業在技術和管理上的低效率，長期看會降低企業競爭力。

2001-2011年，低水價幫助企業獲得超額利潤累計約1.5萬億元-4.4萬億元。

不必擔心改革工業水價對工業生產成本的影響

改革工業水價必然要包括環境成本，使得外部成本內部化。提高工業水價主要有兩個擔心，一是增加工業生產成本；二是增加的成本轉嫁給消費者。為了減少水價提高的社會經濟影響，政府往往傾向于改革居民水價，對于上調工業水價表現得十分猶豫。

但是，基于工業用水的全部成本定價，即使足額征收，對于我國工業的生產成本，增加也是非常有限的。2013年，我國規模以上工業企業增加值21萬億元，利潤6.3萬億元，用水成本約為2500億元-3500億元，僅相當于工業增加值1.1%-1.4%，利潤的4%-5%，工業生產成本的1.4%-1.7%。在生產成本結構中，環境成本是最低的。因此，筆者認為，提高工業水價要考慮企業承受力是一個偽命題，即使工業水價提高兩倍也完全在企業的承受能力之內。

如果將排放標準提高到一級A，排水價格為1.3-2元/噸，2011年我國工業水費應征收額為1076億元-2034億元，是實際水費征收額（598億元）的1.8-3.4倍，相當于當年工業利潤的2%-3.7%；工業排放175萬噸COD（化學需氧量），比當年實際排放量減少418萬-802萬噸。如果將排放標準提高到IV類水，排水價格為5-10元/噸，工業水費應征收額2012億元-4274億元，是實際水費征收額（598億元）的3.4-7.1倍，相當于當年工業利潤的3.9%-7.8%；工業排放5萬噸氨氮，比當年實際排放量減少49萬-75萬噸。

工業水價與生產成本之間并非簡單的線性關系，從生產成本推斷工業水價的影響實際上忽視了工業用水的價格彈性。水價提高時，工業企業一定會受到節約用水和污染物減排的激勵，通過技術進步和提高效率，實現節水、減排、減少成本三重收益。因此，提高工業水價并不意味著生產成本必然相應增加，而是效率提高、環境改善、資源節約的共同實現。

擔心工業水價提高會使物價上漲進而轉嫁給消費者，則是忽略了市場競爭的作用。在競爭性市場中，價格上漲不會全部轉化為成本，競爭也使得企業的成本不同，最終是成本低的企業贏得市場，成本高的企業被市場淘汰，這也使得向消費者傳遞的成本最小化，這也是水價政策的效率所在。

需要注意的是，一級A排放標準和IV類水標準下，計算得到的工業水費應征收額是理論上的最高征收額，實際征收額將小于應征收額。這是因為，水價收費標準提高后，會激勵用水戶采取節約用水、循環用水、改進生產工藝和治理技術進步等多種方式，減少用水量和排水量，進而減少水費繳納。這也說明基于較高的水污染物排放標準制定的水價政策能夠實現財政收入、調節功能和水環境質量改善的“多贏”，否則將是水價功能無法實現、水環境惡化和社會福利受損的“多輸”。

政策建議

我國現行工業水價過低，造成水費收入少，環境質量退化，長期會產生環境治理、損失、損害和修復成本，因此是低效率的。因此，應加快推進水價改革，保護水環境，提高社會福利。

1.轉變思想

（1）必須轉變“先污染后治理”的認識，嚴峻的水環境形勢強烈昭示我們已無路可退，惟有不再以犧牲環境換取短期經濟利益，方能建設生態文明。

（2）認識到用水量大、污染水平高、占生產成本比例低的工業用水應當成為水價改革的重點，立足于保證水環境質量不退化。

（3）要轉變提高工業水價會增加企業成本的認識。在價格刺激下，高耗水、高排放工藝為低耗水、低排放工藝所取代，反映的不僅僅是用水成本的變化，更是企業盈利能力的增強和利潤的增加。

（4）要轉變工業水價上漲會傳導至消費者進而引起物價全面上漲的思想，要認識到循環經濟是社會發展的大勢所趨。

總之，水價改革，改的就應當是決策部門的計劃經濟思想，要讓市場參與資源配置，發揮價格調節的杠桿甚至決定性作用。

2.修改法律

水環境保護的法律是水價政策制定的依據，建議全面修改我國現行水環境保護的相關法律。

（1）環境保護法律的目標中不再包括“促進經濟社會發展”、“適應國民經濟和社會發展的需要”條文，以免引起歧義，或者成為犧牲資源環境促進經濟發展的依據。

（2）廢除制定污染物排放標準和水價收費標準時，要“考慮經濟、技術條件”、“考慮排污者承受能力”的規定，明確“使用者付費”、“污染者付費”的原則，要求企業承擔全部環境成本。

（3）政府應根據水環境質量標準，制定環境無退化的水污染物排放標準，基于水污染物排放標準制定水價收費標準，達到籌集水污染治理資金，節約水資源和減少水污染物排放的政策目標。

3.修改標準

基于環境無退化的水污染物排放標準和水價收費標準能激勵企業改進技術和工藝，糾正企業環境成本與社會環境成本間的扭曲，達到節水和減排效果。

在從量計征的價格體制下，工業水價收入應當是累退的，水價政策的終極目標是可持續利用水資源，企業環境無退化達標排放。

但出于經濟因素的考慮，很多地方不會主動制定更嚴的標準。因此，需要法律進一步明確要求地方必須基于環境無退化的原則，根據水環境質量要求，控制水污染物排放。如果根據國家水污染物排放標準不能達到水環境質量要求的，必須制定嚴于國家標準的地方水污染物排放標準。

4.加強監管

提高水污染物排放標準和水價收費標準后，企業會產生更加強烈的偷采、偷排、超標等違法沖動，對此，必須加強監管。從法律、技術、監督和管理制度等方面完善取水和排水監管體系，建立基于水平衡的取水、用水、排水的動態監管系統，加強定額用水、達標排放監管，真正實現水環境保護政策的功能，保證水環境質量不退化。

（作者系中國人民大學環境學院院長）

編輯：藺麗莉