剖析中央“三農(nóng)”政策微調(diào)整

◎ 文/賀雪峰

剖析中央“三農(nóng)”政策微調(diào)整

◎ 文/賀雪峰

2014年中央一號(hào)文件（簡稱一號(hào)文件），是自2004年起中央連續(xù)第11年將文件主題聚焦“三農(nóng)”，縱觀一號(hào)文件內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)中央在積累了豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行廣泛試點(diǎn)后，對我國農(nóng)情有了更加清醒的判斷，從而著手調(diào)整、糾錯(cuò)，使一號(hào)文件成為指導(dǎo)我國“三農(nóng)”政策實(shí)踐的綱領(lǐng)性文件。

實(shí)事求是地進(jìn)行新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建

1.對發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營的調(diào)整和完善

一號(hào)文件第21條體現(xiàn)了中央對發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營和構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系有了新的認(rèn)識(shí)和調(diào)整。

（1）對鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的改革進(jìn)行了調(diào)整。強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)”，而不再是過去籠統(tǒng)規(guī)定的“鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。從“有條件的農(nóng)戶”這個(gè)限定詞，再加上一號(hào)文件第21條最后一句“土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營要尊重農(nóng)民意愿，不能強(qiáng)制推動(dòng)”，可以看出，一號(hào)文件對鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策發(fā)生了較大幅度的調(diào)整，其原因是當(dāng)前小農(nóng)經(jīng)濟(jì)仍然極其龐大且具有活力。

（2）重視家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)作用。一號(hào)文件在導(dǎo)語部分寫道：“推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要始終把改革作為根本動(dòng)力，立足國情農(nóng)情，順應(yīng)時(shí)代要求，堅(jiān)持家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)與多種經(jīng)營形式共同發(fā)展，傳統(tǒng)精耕細(xì)作與現(xiàn)代物質(zhì)技術(shù)裝備相輔相成”。這段話強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)”、“各種經(jīng)營形式共同發(fā)展”。這與過去提出的“堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新”相比，少了“推進(jìn)”二字，這很重要。而且，一號(hào)文件中還罕見地出現(xiàn)了“傳統(tǒng)精耕細(xì)作”一詞，這個(gè)“傳統(tǒng)精耕細(xì)作”當(dāng)然是與家庭經(jīng)營相匹配的。

2.審慎對待培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

一號(hào)文件第22條主要談扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，有兩處變化值得注意：

（1）一號(hào)文件籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)承包經(jīng)營權(quán)向家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶流轉(zhuǎn)。關(guān)于家庭農(nóng)場，一號(hào)文件規(guī)定“按照自愿原則開展家庭農(nóng)場登記”，且一號(hào)文件中出現(xiàn)“家庭農(nóng)場”僅此一處，而不是過去所提的“鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”的表述。一號(hào)文件關(guān)于“家庭農(nóng)場”的說法趨于理性，而“專業(yè)大戶”一詞根本就沒有出現(xiàn)。

（2）謹(jǐn)慎對待工商資本下鄉(xiāng)，對其加以限定。過去曾多次提到“工商資本”、“農(nóng)業(yè)企業(yè)”、“企業(yè)經(jīng)營”，一號(hào)文件中除第21條要求“探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度”，第22條要求“鼓勵(lì)發(fā)展混合所有制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，推動(dòng)集群發(fā)展，密切與農(nóng)戶、農(nóng)民合作社的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系”之外，沒有其它地方提到。即使是在此兩處，一號(hào)文件較之過去提法加上了多項(xiàng)限定：第一個(gè)限定是大力發(fā)展“混合所有制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)”，而不是鼓勵(lì)工商資本、農(nóng)業(yè)企業(yè)。第二個(gè)限定是龍頭企業(yè)要“密切與農(nóng)戶、農(nóng)民合作社的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系”。而不是工商資本單純向農(nóng)村輸入其經(jīng)營模式。也就是說，過去鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的精神，到一號(hào)文件中已變得謹(jǐn)慎，不僅沒有了鼓勵(lì)，而且多有限定。

進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度

1.農(nóng)村土地集體所有權(quán)更加細(xì)節(jié)化

一號(hào)文件第17條提出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。有關(guān)部門要抓緊研究提出規(guī)范的實(shí)施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。” 這是對過去相關(guān)規(guī)定的細(xì)化和操作化。

一號(hào)文件中關(guān)于農(nóng)村土地是集體所有制的規(guī)定，不僅是對集體所有制的強(qiáng)調(diào)，還是關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的具體部署，比如“充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”。這一規(guī)定是向2002年《土地承包法》的回歸。其依據(jù)是我國人多地少，農(nóng)戶戶均耕地規(guī)模極小且地塊細(xì)碎，農(nóng)戶土地權(quán)利越是明確具體，土地產(chǎn)權(quán)就越無法有效整合，土地耕作就越難以進(jìn)行。

2.引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

一號(hào)文件第18條是針對近來出現(xiàn)的對農(nóng)村建設(shè)用地認(rèn)識(shí)、市場及政策混亂而做出的具體部署。過去所提“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的表述沒有出現(xiàn)，而代之以“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，其中“引導(dǎo)和規(guī)范”顯然是有限制的，是責(zé)任而非權(quán)利，是要解決歷史遺留問題而非創(chuàng)新制度。

3.完善農(nóng)村宅基地管理制度

一號(hào)文件第19條明確要求：“在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。有關(guān)部門要抓緊提出具體試點(diǎn)方案，各地不得自行其是、搶跑越線。”

農(nóng)村宅基地這樣的建設(shè)用地本身并無價(jià)值，其價(jià)值來自區(qū)位和國家對建設(shè)用地指標(biāo)的控制。如果讓農(nóng)村宅基地作為建設(shè)用地入市，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)農(nóng)民會(huì)取得過大收益，而廣大中西部地區(qū)農(nóng)民因?yàn)樽约艺貨]有價(jià)值而無法獲得收益，這相當(dāng)于將本來按現(xiàn)行土地制度應(yīng)由地方政府通過土地財(cái)政形式獲取的土地非農(nóng)使用增值收益轉(zhuǎn)移給了特定區(qū)位的農(nóng)民。此外，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)失敗，就要返回家鄉(xiāng)，而能否返回家鄉(xiāng)的關(guān)鍵，一是是否還有承包地，二是是否還有宅基地及可建在宅基地上的住房。

中央在此問題上嚴(yán)格約束地方，避免激烈改革，正是考慮到了兼顧全國公平和保障農(nóng)民最基本福利。

4.征地制度著重多元保障

自十七屆三中全會(huì)以來，中央一直強(qiáng)調(diào)要完善征地補(bǔ)償機(jī)制，尤其是十八屆三中全會(huì)提出“多元保障”的概念。一號(hào)文件第20條又進(jìn)一步對“多元保障”進(jìn)行細(xì)化，提出了“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地以外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N形式，確保被征地農(nóng)民長期受益”。尤其值得注意的是“留地安置”，此做法是第一次正式出現(xiàn)在中央重要文件中。

當(dāng)前，農(nóng)民越來越傾向于將所有補(bǔ)償，包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)都以現(xiàn)金方式分配到個(gè)人。一些地方相繼出現(xiàn)了拿到巨額補(bǔ)償現(xiàn)金的農(nóng)民很快花光補(bǔ)償款返貧的問題，中央也因此越來越傾向于將之前的現(xiàn)金補(bǔ)償改為多元保障，其中一些地區(qū)探索出來的留地安置辦法被證明是一種比較好的解決被征地農(nóng)民長期受益的補(bǔ)償方式。

重視農(nóng)村金融制度創(chuàng)新

1.鼓勵(lì)推動(dòng)農(nóng)村合作金融

一號(hào)文件第26條提出：“在農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎(chǔ)上，培育發(fā)展農(nóng)村合作金融，堅(jiān)持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲(chǔ)放貸、不支付固定回報(bào)的前提下，推動(dòng)社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織發(fā)展。”

正規(guī)金融機(jī)構(gòu)之所以不積極主動(dòng)為農(nóng)民提供金融服務(wù)，其中一個(gè)關(guān)鍵原因是農(nóng)民金融需求極其分散復(fù)雜，且農(nóng)民缺少合適的融資抵押擔(dān)保。相對于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村民間借貸因門檻低，信息對稱，因此十分活躍，但是民間借貸中混雜著一些以放貸、逼債謀利的人，造成了農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

中央提倡發(fā)展社區(qū)性農(nóng)村金融互助組織，為需要貸款的農(nóng)民提供融資服務(wù)，社區(qū)金融與農(nóng)民之間信息相對對稱，農(nóng)民借款不還的道德風(fēng)險(xiǎn)極小，且社區(qū)金融以低成本對借款者進(jìn)行監(jiān)督，一方面可以緩解農(nóng)民貸款難的問題，另一方面又可以為社區(qū)金融獲得利息收入。因?yàn)榛ブM織屬于村民集資，恰好避免了個(gè)人放債的不確定性。

但也要特別注意，當(dāng)前農(nóng)民的金融需求主要是生活性而不是生產(chǎn)性的，即使生產(chǎn)性的金融需求，也只是周期性生產(chǎn)資料投入和周轉(zhuǎn)資金。如果農(nóng)民借貸創(chuàng)業(yè)辦廠、發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，在農(nóng)業(yè)存在高度風(fēng)險(xiǎn)，且農(nóng)產(chǎn)品市場早已過剩的情況下，一旦失敗，不僅對農(nóng)民造成嚴(yán)重后果，也對社區(qū)金融發(fā)展不利。所以農(nóng)村社區(qū)性金融要注意其所應(yīng)對的主要是農(nóng)民生活性的金融需要和部分周期性生產(chǎn)資金需求，不可貪大求全。

浮翠桃紅

于懷/攝

2.加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度

一號(hào)文件第27條強(qiáng)調(diào)：“提高中央、省級(jí)財(cái)政對主要糧食作物保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，有條件的地方提供保費(fèi)補(bǔ)貼，中央財(cái)政通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式予以支持。”

當(dāng)前之所以出現(xiàn)越來越強(qiáng)烈的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的呼聲，與最近幾年資本下鄉(xiāng)以及地方政府推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)搞規(guī)模經(jīng)營有直接關(guān)系。我國傳統(tǒng)的小農(nóng)缺少與正規(guī)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對接的能力。所以實(shí)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的要點(diǎn)還是要設(shè)法兼顧公平，使政策為最廣大的農(nóng)民群體服務(wù)，避免農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的好處主要被種糧大戶以及資本農(nóng)業(yè)獲得。

穩(wěn)妥有序推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

一號(hào)文件第30條提到了推進(jìn)戶籍制度改革，實(shí)行流動(dòng)人口居住證制度，保障農(nóng)民工同工同酬等相關(guān)舉措。相比于過去提法，一號(hào)文件在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面，作了更為具體的布署。

按國家統(tǒng)計(jì)局公布的城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)，2013年我國的城鎮(zhèn)化率為53.73%，其中包括了進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商時(shí)間超過6個(gè)月的農(nóng)民工。絕大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工既沒有獲得城市戶籍，也沒有被納入城市住房和社會(huì)保障體系，他們?nèi)匀辉谵r(nóng)村保留有承包地、宅基地和住房，甚至他們的父母、子女仍然留守農(nóng)村，他們自己年老也可能返回農(nóng)村。這部分被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工，被稱為“半城市化”人口。“半城市化”人口數(shù)量極其龐大，因?yàn)榘磻艏y(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率只有35%左右，與53.73%相差有18個(gè)百分點(diǎn)之多。

1.中央實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口市民化的意圖

中央希望改變“半城市化”現(xiàn)象，從體制角度分析，是因?yàn)槌青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使農(nóng)民無法真正進(jìn)城，所以應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度，讓進(jìn)城農(nóng)民可以成為市民。從資源角度分析，“半城市化”讓農(nóng)民既無法安心進(jìn)城，又不能安心留村，結(jié)果既保留了農(nóng)村的宅基地、承包地，又在城市工作生活，若讓農(nóng)民用宅基地、承包地?fù)Q取城市戶籍和社保，就可以實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源，提高城鎮(zhèn)化率等目的。

2.農(nóng)業(yè)人口市民化是一個(gè)長期趨勢

“半城市化”實(shí)質(zhì)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的問題，是農(nóng)民理性選擇的結(jié)果，只有當(dāng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，城市可以提供大量高收入的穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)城農(nóng)民工大都可以獲得在城市體面安居條件，國家的相關(guān)社會(huì)保障制度也跟上發(fā)展需要后，進(jìn)城農(nóng)民才愿意和敢于放棄農(nóng)村土地，“半城市化”才會(huì)消失。

所以，一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“促使有能力在城鎮(zhèn)合法穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序市民化”。這一表述說明中央希望穩(wěn)健有序地在農(nóng)民的特定群體中實(shí)現(xiàn)市民化，絕非快速和規(guī)模化。

（作者系華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任）

編輯：王忱