預算收支管理對國庫庫存余額的影響分析

王璐

摘 要：為提高國庫資金管理水平，減少庫存沉淀，從分析甘肅省國庫資金運行規律出發，以2009—2013年的國庫收支存數據為基礎，剖析了地方預算收支管理對國庫庫存余額的影響，從而提出了強化地方預算管理、合理匹配財政收支、保持適量國庫庫存余額的對策建議，以期優化國庫資金管理，提高資金使用效率。

關鍵詞：預算收支管理；國庫庫存余額

中圖分類號：F812.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）29-0194-03

近年來，由于財政集中收付制度改革以及中央轉移支付力度的加大，加之地方預算編制粗放、時間滯后，預算收支執行進度不均衡等原因的影響，造成大量庫存沉淀，庫存季節性波動。在把握庫存資金結構及其來源的基礎上，深入剖析預算收支管理對國庫庫存的影響，對穩妥推進地方國庫現金管理、改進和優化預算管理具有重要意義。

一、甘肅省國庫庫存余額的構成及變化特點

（一）國庫庫存余額的構成

國庫庫存是指財政存放于國庫內的、可由財政支配使用的財政性資金，實質而言為財政收支的臨時性結余。從國庫的統計口徑來看，甘肅省國庫庫存由“271地方財政庫款”、“272財政專項存款”、“273財政預算外存款”三部分構成。其中，271、272兩個科目核算預算內庫款，273科目核算預算外庫款，以2013年底的庫存為例，271占比95.20%，272占比4.80%，而273僅占很微小的一部分，占比為0.0052%。從核算級次來看，國庫庫存分為省、市、縣（區）、鄉鎮4個級次，其中，鄉鎮級庫存在我省只占很微小的一部分，其他級次庫存占比在99%以上。

（二）國庫庫存的變化特點

2009—2013年，甘肅省國庫庫存逐年走高，4年間增長1.12倍，年均增長2.25%。并且庫存余額呈季節性波動。根據同期平均法，可以計算得到2009—2013年庫存余額各月的季節指數（見表1）。從各月庫存余額季節指數的結果來看，1月、2月、3月、4月、5月、6月的季節指數均小于1，表明這6個月份的庫存余額均低于總月平均值，為庫存的低谷期；7月、8月、9月、10月、11月、12月的季節指數均大于1，表明這6個月份的庫存余額均高于總月平均值，為庫存的高峰期。從各月庫存余額季節指數的序列變化來看，雖然1月、2月、3月、4月、5月、6月的季節指數均小于1，但呈現出上升的趨勢，1月的庫存為全年的最低點，然后逐月上升。同樣，雖然7月、8月、9月、10月、11月、12的季節指數均大于1，但呈現出先上升后下降的趨勢；11月達到全年的最高點，然后在12月份又出現下降；12月份的庫存余額季節指數相對于11月份不僅有較大的下降，而且基本等于1。

二、甘肅省預算收支管理對國庫庫存變動的影響分析

（一）公共財政預算收支規模、增速對庫存的影響

近年來，甘肅省國民經濟以10%以上的增速持續增長，公共財政預算收支總量逐年放大（見圖2）。2009—2013年，公共財政預算收入年均增速為16.922%，公共財政預算支出年均增速為16.920%，公共財政預算收入與公共財政預算支出增速基本相當，收入增速略高于支出增速0.002個百分點。2009—2013年，除2009、2013年外，其余3年公共財政預算支出增速均低于同期公共財政預算收入增速。公共財政預算收入增速高于同期公共財政預算支出增速，能夠引起國庫庫存余額攀升；公共財政預算收入增速低于同期公共財政預算支出增速，能夠引起國庫庫存余額下降。

（二）公共財政預算收支完成預算情況對庫存的影響

近年來，公共財政預算收支存在超預算增長現象，尤其是公共財政預算收入超預算增長現象比較嚴重。從預算編制情況看，政府一方面設置較低的收入預算門檻以便留下較大的活動范圍，因為財政超收收入的安排使用由政府自行決定，無須事前得到審批；另一方面，擴張收入的欲望導致收入預算屢屢被突破，財政超收愈演愈烈。另外，目前預算編制沒有實行滾動預算，在預算編制時不區分當年的預算資金和預算項目資金，沒有按當年需要支出的數來編制當年的預算，常常出現資金無法在當年撥付現象，造成資金在國庫的逐年累積沉淀。

2009—2013年，公共財政預算收入除2013年未完成預算外，其余年份均超預算增長，其中2009—2012年分別超過當年預算的9.70%、13.02%、12.32%、2.87%；而公共財政預算支出除2009年超過預算24.98個百分點外，其余年份均未完成調整預算，其中2010—2013年分別完成預算的97.73%、93.85%、92.96%、96.79%。公共財政預算收入完成預算比例除2009和2013年低于公共財政預算支出外，其余年份均高于公共財政預算支出，其中2010—2012年分別高于公共財政預算支出完成預算比例15.29、18.47、9.90個百分點。公共財政預算收入完成預算比例高于同期公共財政預算支出，能夠引起國庫庫存余額攀升；公共財政預算收入完成預算比例低于同期公共財政預算支出，能夠引起國庫庫存余額下降。

（三）公共財政預算收支執行進度對庫存的影響

從公共財政預算收支完成情況來看，公共財政預算收入完成進度較快，基本與時間進度相匹配，并且略快于時間進度；而公共財政預算支出進度相對緩慢，落后于時間進度，由于預算審批下達時間晚、預算資金分配遲緩、項目實施進度延誤、年底集中撥款等問題，常常呈現出前松后緊的態勢。2009—2013年，上半年公共財政預算收入占全年公共財政預算收入的比重分別為45.80%、51.41%、55.56%、53.19%、51.24%，大部分超過50%；而上半年公共財政預算支出占全年公共財政預算支出的比重為37.24%、35.66%、35.49%、41.39%、40.91%，與時間進度相差10個百分點左右。公共財政預算支出均衡性不足，存在年底集中撥款現象。以2013年為例（見表3），其中前11 個月僅完成公共預算支出的78.10%，落后于序時進度13.57 個百分點；12 月撥款占全年預算的21.90%。公共財政預算收入完成進度快于公共財政預算支出完成進度，使國庫庫存較早積淀，使全年日均庫存提高。endprint

（四）中央轉移支付對庫存的影響

作為西部地區，轉移性支付收入是甘肅省國庫收入的重要組成部分，金額高于公共財政預算收入。目前，甘肅省本級的轉移支付體系中，以返還性收入、一般性轉移支付收入為主。以2013年為例，甘肅省本級接受中央轉移性收入是公共財政預算收入的1.47倍，其中返還性收入和一般性轉移支付收入兩項合計占轉移性收入總額的99.79%；一般性轉移支付收入占比最大，2013年一般性轉移支付收入占轉移性收入總額的74.08%，一般性轉移支付收入中主要是中央補助收入，2013年中央補助收入占一般性轉移支付收入的95.91%，中央補助收入也是引起庫存異常波動的重要原因。

近年來，中央補助收入規?？焖僭鲩L，2009—2013年，中央補助收入4年間增長1.57倍，年均增長12.02%。中央補助收入規模的不斷擴大，成為平衡甘肅省財政收支的重要因素，也對庫存的波動和沉淀產生重要影響；同時，中央補助收入下達的時間也對全年的庫存產生影響。以2013年為例，2013年日庫存均值同比減少4.89%，雖然中央補助收入同比增長16.35%，但由于2013年中央集中撥付補助地方款的時間比2012年同期相對滯后，因此2013年庫存總體要低于2012年同期，從而日庫存均值也較2012年有所下降。

2013年庫存本級庫存余額與中央補助收入的相關系數為0.73。從相關分析結果來看，中央補助收入對本級庫存余額的影響較大。

（五）政府性基金預算收支對庫存的影響

自1996年起，國家逐步加大預算外資金管理力度，將多項政府性基金納入財政預算管理，收入全額上繳國庫，先收后支，專款專用，自求平衡。在此背景下，納入國庫的政府性基金預算收支逐年擴大，但收支基本平衡，結余數額小，甚至為零。而自2007年起，國有土地出讓收支全額納入地方政府基金預算管理，并且房地產市場活躍不斷推高國有土地出讓收入，政府性基金預算收支高速增長，收支結余逐年擴大。

2009—2013年，甘肅省政府性基金預算收入年均增長55.79%，高于公共財政預算收入年均增速38.87個百分點；其中國有土地出讓金收入年均增長51.94%。2009—2013年，甘肅省政府性基金預算支出年均增長42.85%，高于公共財政預算支出年均增速25.93個百分點；其中國有土地出讓收入安排的支出年均增長46.77%。國有土地出讓金收支在政府性基金預算收入中占有較大比重。以2013年為例，國有土地出讓金收入占政府性基金預算收入總額的70.96%，國有土地出讓收入安排的支出占政府性基金預算支出總額的64.80%。甘肅省政府性基金預算收支差額從-6.29億元增長到85.23億元，使國庫庫存余額不斷增加。

（六）債務預算收入對庫存的影響

政府債務性融資作為政府資金來源的重要補充，在強化國家宏觀經濟調控的背景下發揮著越來越重要的作用。國家根據經濟發展的需要通過發行債券等手段融入不同期限的資金，每年新債發行和舊債償付形成一定的債務余額。隨著甘肅省政府地方債券收入的不斷增長，地方政府債務余額較高，從2009年的64.46億元增長到2013年的91.36億元，年均增長9.11%，對國庫庫存余額產生一定的影響；除2012年對國庫庫存產生負影響外，其他年份均對國庫庫存攀升有一定的拉動作用。

三、改進地方預算收支管理的對策建議

（一）構建適應市場經濟體制的財政預算管理模式

在社會主義市場經濟體制下，以優化社會資源配置為導向，逐步細化財政預算編制內容，優化財政預算編制方法，著力強化預算的準確性和約束力，使預算編制科學合理、預算執行有據可依、預算監督有章可循，提高財政收支效率，從源頭上降低國庫庫存。規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展。

（二）加強預算執行的進度管理

財政部門在預算執行中應當科學地進行預算調整。在做好年度預算的同時，定期不定期地對財政收支的實際執行情況進行調查研究。當收支執行數與預算數不一致或是偏離趨勢較為明顯時，及時對預算數進行調整，使收入與支出規模、預算計劃與執行進度基本相匹配，以防止大量財政資金沉淀在國庫庫存賬戶中。財政部門應加強預算支出的進度管理，嚴格按照預算計劃抓好支出進度。對預算中已確定的各類支出尤其是專項支出，及早安排計劃和下達資金，督促項目落實，避免年中大量聚財、年底集中花錢現象的發生，充分發揮財政資金的使用效益，以實現全年財政支出的均衡，減少庫存積淀。

（三）建立預算執行的監督機制和信息反饋機制

各級預算的編制、執行應當建立健全相互制約、相互協調的機制。各級部門應當加強對財政支出預算執行情況的監督管理，建立預算執行的監督機制，督促各級財政嚴格按照人大批準的預算計劃及時撥付各類支出。加強對預算草案及預算執行情況的審查力度，經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當及時向社會公開，建立預算執行的信息反饋機制，提高預算透明度。

（四）建立科學的預算收支存監測機制

應結合財政收支存的實際情況，加強對國庫資金變動情況的調研。提高對國庫現金收支流量等歷史數據的數理分析能力，積極探索建立科學的預測方法，設計完善的國庫現金余額預測模型，對財政收支狀況、庫存資金余額、結構、未來變動趨勢進行預測，努力提升國庫現金余額預測的精準度。對國庫現金存量進行科學管理，研究把國庫庫存資金數量調控到合理均衡狀態的方法，使暫時閑置的國庫資金在確保安全的前提下，實現庫存余額的最小化和投資收益的最大化，盤活國庫現金存量資金，提高財政資金使用效率。

參考文獻：

[1] 宋友春.政府收支分類改革對我國預算管理模式影響分析[J].財政研究，2006，（5）.

[2] 陳穎.淺談我國國庫現金管理的思路與模式[J].海南金融，2005，（10）.

[3] 袁慶海.中國國庫資金的經濟效應研究[D].長春：吉林大學，2012.

[4] 中國人民銀行華陰市支行課題組.應重視國庫現金管理[J].西部金融，2008，（8）.

[責任編輯 柯 黎]endprint

（四）中央轉移支付對庫存的影響

作為西部地區，轉移性支付收入是甘肅省國庫收入的重要組成部分，金額高于公共財政預算收入。目前，甘肅省本級的轉移支付體系中，以返還性收入、一般性轉移支付收入為主。以2013年為例，甘肅省本級接受中央轉移性收入是公共財政預算收入的1.47倍，其中返還性收入和一般性轉移支付收入兩項合計占轉移性收入總額的99.79%；一般性轉移支付收入占比最大，2013年一般性轉移支付收入占轉移性收入總額的74.08%，一般性轉移支付收入中主要是中央補助收入，2013年中央補助收入占一般性轉移支付收入的95.91%，中央補助收入也是引起庫存異常波動的重要原因。

近年來，中央補助收入規?？焖僭鲩L，2009—2013年，中央補助收入4年間增長1.57倍，年均增長12.02%。中央補助收入規模的不斷擴大，成為平衡甘肅省財政收支的重要因素，也對庫存的波動和沉淀產生重要影響；同時，中央補助收入下達的時間也對全年的庫存產生影響。以2013年為例，2013年日庫存均值同比減少4.89%，雖然中央補助收入同比增長16.35%，但由于2013年中央集中撥付補助地方款的時間比2012年同期相對滯后，因此2013年庫存總體要低于2012年同期，從而日庫存均值也較2012年有所下降。

2013年庫存本級庫存余額與中央補助收入的相關系數為0.73。從相關分析結果來看，中央補助收入對本級庫存余額的影響較大。

（五）政府性基金預算收支對庫存的影響

自1996年起，國家逐步加大預算外資金管理力度，將多項政府性基金納入財政預算管理，收入全額上繳國庫，先收后支，?？顚Ｓ?，自求平衡。在此背景下，納入國庫的政府性基金預算收支逐年擴大，但收支基本平衡，結余數額小，甚至為零。而自2007年起，國有土地出讓收支全額納入地方政府基金預算管理，并且房地產市場活躍不斷推高國有土地出讓收入，政府性基金預算收支高速增長，收支結余逐年擴大。

2009—2013年，甘肅省政府性基金預算收入年均增長55.79%，高于公共財政預算收入年均增速38.87個百分點；其中國有土地出讓金收入年均增長51.94%。2009—2013年，甘肅省政府性基金預算支出年均增長42.85%，高于公共財政預算支出年均增速25.93個百分點；其中國有土地出讓收入安排的支出年均增長46.77%。國有土地出讓金收支在政府性基金預算收入中占有較大比重。以2013年為例，國有土地出讓金收入占政府性基金預算收入總額的70.96%，國有土地出讓收入安排的支出占政府性基金預算支出總額的64.80%。甘肅省政府性基金預算收支差額從-6.29億元增長到85.23億元，使國庫庫存余額不斷增加。

（六）債務預算收入對庫存的影響

政府債務性融資作為政府資金來源的重要補充，在強化國家宏觀經濟調控的背景下發揮著越來越重要的作用。國家根據經濟發展的需要通過發行債券等手段融入不同期限的資金，每年新債發行和舊債償付形成一定的債務余額。隨著甘肅省政府地方債券收入的不斷增長，地方政府債務余額較高，從2009年的64.46億元增長到2013年的91.36億元，年均增長9.11%，對國庫庫存余額產生一定的影響；除2012年對國庫庫存產生負影響外，其他年份均對國庫庫存攀升有一定的拉動作用。

三、改進地方預算收支管理的對策建議

（一）構建適應市場經濟體制的財政預算管理模式

在社會主義市場經濟體制下，以優化社會資源配置為導向，逐步細化財政預算編制內容，優化財政預算編制方法，著力強化預算的準確性和約束力，使預算編制科學合理、預算執行有據可依、預算監督有章可循，提高財政收支效率，從源頭上降低國庫庫存。規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展。

（二）加強預算執行的進度管理

財政部門在預算執行中應當科學地進行預算調整。在做好年度預算的同時，定期不定期地對財政收支的實際執行情況進行調查研究。當收支執行數與預算數不一致或是偏離趨勢較為明顯時，及時對預算數進行調整，使收入與支出規模、預算計劃與執行進度基本相匹配，以防止大量財政資金沉淀在國庫庫存賬戶中。財政部門應加強預算支出的進度管理，嚴格按照預算計劃抓好支出進度。對預算中已確定的各類支出尤其是專項支出，及早安排計劃和下達資金，督促項目落實，避免年中大量聚財、年底集中花錢現象的發生，充分發揮財政資金的使用效益，以實現全年財政支出的均衡，減少庫存積淀。

（三）建立預算執行的監督機制和信息反饋機制

各級預算的編制、執行應當建立健全相互制約、相互協調的機制。各級部門應當加強對財政支出預算執行情況的監督管理，建立預算執行的監督機制，督促各級財政嚴格按照人大批準的預算計劃及時撥付各類支出。加強對預算草案及預算執行情況的審查力度，經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當及時向社會公開，建立預算執行的信息反饋機制，提高預算透明度。

（四）建立科學的預算收支存監測機制

應結合財政收支存的實際情況，加強對國庫資金變動情況的調研。提高對國庫現金收支流量等歷史數據的數理分析能力，積極探索建立科學的預測方法，設計完善的國庫現金余額預測模型，對財政收支狀況、庫存資金余額、結構、未來變動趨勢進行預測，努力提升國庫現金余額預測的精準度。對國庫現金存量進行科學管理，研究把國庫庫存資金數量調控到合理均衡狀態的方法，使暫時閑置的國庫資金在確保安全的前提下，實現庫存余額的最小化和投資收益的最大化，盤活國庫現金存量資金，提高財政資金使用效率。

參考文獻：

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[3] 袁慶海.中國國庫資金的經濟效應研究[D].長春：吉林大學，2012.

[4] 中國人民銀行華陰市支行課題組.應重視國庫現金管理[J].西部金融，2008，（8）.

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（四）中央轉移支付對庫存的影響

作為西部地區，轉移性支付收入是甘肅省國庫收入的重要組成部分，金額高于公共財政預算收入。目前，甘肅省本級的轉移支付體系中，以返還性收入、一般性轉移支付收入為主。以2013年為例，甘肅省本級接受中央轉移性收入是公共財政預算收入的1.47倍，其中返還性收入和一般性轉移支付收入兩項合計占轉移性收入總額的99.79%；一般性轉移支付收入占比最大，2013年一般性轉移支付收入占轉移性收入總額的74.08%，一般性轉移支付收入中主要是中央補助收入，2013年中央補助收入占一般性轉移支付收入的95.91%，中央補助收入也是引起庫存異常波動的重要原因。

近年來，中央補助收入規?？焖僭鲩L，2009—2013年，中央補助收入4年間增長1.57倍，年均增長12.02%。中央補助收入規模的不斷擴大，成為平衡甘肅省財政收支的重要因素，也對庫存的波動和沉淀產生重要影響；同時，中央補助收入下達的時間也對全年的庫存產生影響。以2013年為例，2013年日庫存均值同比減少4.89%，雖然中央補助收入同比增長16.35%，但由于2013年中央集中撥付補助地方款的時間比2012年同期相對滯后，因此2013年庫存總體要低于2012年同期，從而日庫存均值也較2012年有所下降。

2013年庫存本級庫存余額與中央補助收入的相關系數為0.73。從相關分析結果來看，中央補助收入對本級庫存余額的影響較大。

（五）政府性基金預算收支對庫存的影響

自1996年起，國家逐步加大預算外資金管理力度，將多項政府性基金納入財政預算管理，收入全額上繳國庫，先收后支，?？顚Ｓ?，自求平衡。在此背景下，納入國庫的政府性基金預算收支逐年擴大，但收支基本平衡，結余數額小，甚至為零。而自2007年起，國有土地出讓收支全額納入地方政府基金預算管理，并且房地產市場活躍不斷推高國有土地出讓收入，政府性基金預算收支高速增長，收支結余逐年擴大。

2009—2013年，甘肅省政府性基金預算收入年均增長55.79%，高于公共財政預算收入年均增速38.87個百分點；其中國有土地出讓金收入年均增長51.94%。2009—2013年，甘肅省政府性基金預算支出年均增長42.85%，高于公共財政預算支出年均增速25.93個百分點；其中國有土地出讓收入安排的支出年均增長46.77%。國有土地出讓金收支在政府性基金預算收入中占有較大比重。以2013年為例，國有土地出讓金收入占政府性基金預算收入總額的70.96%，國有土地出讓收入安排的支出占政府性基金預算支出總額的64.80%。甘肅省政府性基金預算收支差額從-6.29億元增長到85.23億元，使國庫庫存余額不斷增加。

（六）債務預算收入對庫存的影響

政府債務性融資作為政府資金來源的重要補充，在強化國家宏觀經濟調控的背景下發揮著越來越重要的作用。國家根據經濟發展的需要通過發行債券等手段融入不同期限的資金，每年新債發行和舊債償付形成一定的債務余額。隨著甘肅省政府地方債券收入的不斷增長，地方政府債務余額較高，從2009年的64.46億元增長到2013年的91.36億元，年均增長9.11%，對國庫庫存余額產生一定的影響；除2012年對國庫庫存產生負影響外，其他年份均對國庫庫存攀升有一定的拉動作用。

三、改進地方預算收支管理的對策建議

（一）構建適應市場經濟體制的財政預算管理模式

在社會主義市場經濟體制下，以優化社會資源配置為導向，逐步細化財政預算編制內容，優化財政預算編制方法，著力強化預算的準確性和約束力，使預算編制科學合理、預算執行有據可依、預算監督有章可循，提高財政收支效率，從源頭上降低國庫庫存。規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展。

（二）加強預算執行的進度管理

財政部門在預算執行中應當科學地進行預算調整。在做好年度預算的同時，定期不定期地對財政收支的實際執行情況進行調查研究。當收支執行數與預算數不一致或是偏離趨勢較為明顯時，及時對預算數進行調整，使收入與支出規模、預算計劃與執行進度基本相匹配，以防止大量財政資金沉淀在國庫庫存賬戶中。財政部門應加強預算支出的進度管理，嚴格按照預算計劃抓好支出進度。對預算中已確定的各類支出尤其是專項支出，及早安排計劃和下達資金，督促項目落實，避免年中大量聚財、年底集中花錢現象的發生，充分發揮財政資金的使用效益，以實現全年財政支出的均衡，減少庫存積淀。

（三）建立預算執行的監督機制和信息反饋機制

各級預算的編制、執行應當建立健全相互制約、相互協調的機制。各級部門應當加強對財政支出預算執行情況的監督管理，建立預算執行的監督機制，督促各級財政嚴格按照人大批準的預算計劃及時撥付各類支出。加強對預算草案及預算執行情況的審查力度，經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當及時向社會公開，建立預算執行的信息反饋機制，提高預算透明度。

（四）建立科學的預算收支存監測機制

應結合財政收支存的實際情況，加強對國庫資金變動情況的調研。提高對國庫現金收支流量等歷史數據的數理分析能力，積極探索建立科學的預測方法，設計完善的國庫現金余額預測模型，對財政收支狀況、庫存資金余額、結構、未來變動趨勢進行預測，努力提升國庫現金余額預測的精準度。對國庫現金存量進行科學管理，研究把國庫庫存資金數量調控到合理均衡狀態的方法，使暫時閑置的國庫資金在確保安全的前提下，實現庫存余額的最小化和投資收益的最大化，盤活國庫現金存量資金，提高財政資金使用效率。

參考文獻：

[1] 宋友春.政府收支分類改革對我國預算管理模式影響分析[J].財政研究，2006，（5）.

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[4] 中國人民銀行華陰市支行課題組.應重視國庫現金管理[J].西部金融，2008，（8）.

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