自然保護區的立法宗旨與立法原則

包玉秋

[摘 要]進入21世紀以來，遼寧自然保護區的數量是過去20年的近4倍，國家級自然保護區的數量亦同步增加，在國家三個類別九種類型的自然保護區中，遼寧省具備三個類別的七種類型。遼寧自然保護區需要立法的保駕護航，需要適時制定《遼寧省自然保護區條例》這一專門的地方立法，其立法宗旨為，加強自然保護區的建設和管理，保護自然環境和自然資源，保護生物的物種多樣性，實現國家的生態安全。在立法中，遵循保護與利用相結合原則、公眾參與原則和生態補償原則。

[關鍵詞]自然保護區；立法宗旨；立法原則

[中圖分類號]D09 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）11-0030-04

自然保護區是生態文明建設的重要載體。黨的十八屆三中全會提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，劃定生態保護紅線，實行資源有償使用制度和生態補償制度，改革生態環境保護管理體制。李克強總理在會見出席中國環境與發展國際合作委員會2013年年會的外方代表時說，當前中國到了必須通過轉型升級才能實現經濟持續健康發展的關鍵階段。人民對環境質量的要求越來越高，環保已經凸顯為重要的民生問題。中國政府高度重視協調好、平衡好發展與環境的關系，在促進經濟不斷發展中更好地保護環境。

一、遼寧自然保護區的現狀分析

自然保護區是“對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃定一定面積予以特殊保護和管理的區域”。[1]1872年，世界上第一個自然保護區誕生；1956年，我國建立了第一個自然保護區。截至2013年底，全國共建立各種類型、不同級別的自然保護區2697個，總面積約14631萬公頃，陸域面積14175萬公頃，占全國陸地面積的14.77%。國家級自然保護區407個，面積約9404萬公頃。[2]自然保護區的數量逐年增多，布局合理，類型齊全，初步形成了自然保護區網絡。

（一）遼寧自然保護區的數量和級別

根據遼寧省環境保護廳公布的數據，截至2013年底，遼寧自然保護區102個，其中，國家級自然保護區16個，省級自然保護區31個，市級自然保護區34個，縣級自然保護區23個。從遼寧自然保護區的數量上看，呈現出緩慢上升的趨勢。

從獲批的年代看：在遼寧102個自然保護區中，20世紀80年代，獲批12個，其中，國家級4個，省級1個，市級5個，縣級2個；20世紀90年代，獲批12個，其中，國家級5個，省級2個，市級2個，縣級3個；21世紀以來，獲批78個，總數是過去20年的近4倍，其中，國家級7個，省級26個，市級27個，縣級18個。[3]

（二）遼寧省的國家級自然保護區的部門歸屬和類型

遼寧省的國家級自然保護區分別歸屬于以下行政部門：林業行政部門11個，環保行政部門3個，國土行政部門1個，海洋行政部門1個。

依據《自然保護區類型與級別劃分原則》，我國有三個類別的九種類型的自然保護區，[4]遼寧省的國家級自然保護區類型涵蓋了三個類別的七種類型自然保護區，缺少草原與草甸生態系統類型和野生植物類型兩個類型，其中，森林生態系統類型最多。

二、遼寧自然保護區的立法宗旨

自然保護區的可持續發展，需要法律的保障。《憲法》第26條規定，國家保護和改善生活環境和生態環境；第22條規定，國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產。上述規定為自然保護區立法和法律實踐提供了憲法依據。

在國家立法層面，我國關于自然保護區建設和管理的法律在逐步發展與完善，從1963年國務院的《森林保護條例》，到1994年國務院的《中華人民共和國自然保護區條例》（以下簡稱《條例》），既有保護珍稀林木和禁獵區的，也有自然保護區自身的建設和管理的。2004年，全國人大常委會將《中華人民共和國自然保護區法》納入立法計劃，2005年和2006年，先后出臺《自然保護區法》（草案建議稿）、《自然保護地法》？穴草案征求意見稿？雪，《自然保護區域法》？穴征求意見稿草案？雪，并向社會各界廣泛征求意見。

在地方立法層面，關于自然保護區的地方立法初見成效。很多省、自治區、直轄市政府和較大的市以上的權力機關，根據《條例》，制定了自然保護區的地方性專門法規。30年多來，遼寧省人大出臺了關于環境保護的地方性法規，如《遼寧環境保護條例》（1993年，2004年和2006年兩次修改），也出臺了關于自然保護區的地方性法規、規章及其他規范性文件，如《蛇島老鐵山國家級自然保護區管理辦法》（1983年）、《遼河保護區管理辦法》（2010年）和《大凌河保護區管理辦法》（2011年）等。

但是，關于自然保護區專門的地方性法規，遼寧省還是立法空白，建議適時出臺《遼寧省自然保護區條例》，對遼寧省的生態環境和自然資源保護進行綜合立法，明確遼寧省自然保護區的目標、范圍、原則及管理建設等，并以此作為遼寧省自然保護區領域的基礎性的、專門的地方性法規，指導本省自然生態系統類、野生生物類和自然遺跡類三種不同類別的自然保護區地方立法的制定、修改和廢止，解決遼寧社會經濟發展對自然保護區建設提出的新問題和新要求。在《遼寧省自然保護區條例》的指導下，基于不同類型自然保護區的特殊性，遵循生態規律和生態整體性，進而開展相關的配套立法，分類型制定本省自然保護區的配套辦法，詳盡而具體地對遼寧自然保護區的規劃、管理、土地權屬、生態補償、旅游、資金、公眾參與、資源利用與經營等進行規定。

遼寧自然保護區因地制宜的專門立法，可以有效地解決轄區內的自然保護區存在的具體問題，強化本地自然保護區的管理，規范自然保護區資源的利用與開發，避免對自然保護區的侵占，解決所在地居民與自然保護區利用之間的沖突，形成結構合理、類型齊全、設施先進、管理高效、功能完善的自然保護區體系，實現生態文明。生態文明是在物質文明、精神文明、政治文明之后，提出的第四個文明。生態文明是創造新的生態文化與環境協同共進、和諧發展的社會文明形態，是人類摒棄了農業文明階段不合理的土地利用方式，摒棄了工業文明階段以犧牲環境為代價的生產方式、生活方式和思維方式。生態文明是和諧的文明，在生態文明社會，人人享有生態民主、生態福利、生態公正、生態正義和生態義務，社會能提供可持續發展的生態安全保障，使人在追求物質生活的同時，追求精神生活；在追求物質和精神生活的同時，生態文明能夠實現。

《遼寧省自然保護區條例》的立法宗旨，可以表述為：為了加強自然保護區的建設和管理，保護自然環境和自然資源，保護生物的物種多樣性，實現國家的生態安全，制定本條例。作為地方性法規的立法宗旨，一是體現了立法目標的多元化，指向環境保護的多元目標和最終價值追求，包括保護自然環境和自然資源，保護生物的物種多樣性，實現國家的生態安全；二是突出“建設”、“管理”和“保護”等關鍵詞。

明確自然保護區的地方立法宗旨，可以解決我國現行自然保護區法律體系內部的沖突和抵觸，形成多層次的法律體系，提高地方立法的科學性，提高地方立法的質量。現有的自然保護區地方立法，要么過度依賴《條例》，無創新性可言；要么忽視《條例》的統領性，一些地方立法未提及《條例》，或者存在與《條例》不一致的規定。[5]制定《遼寧省自然保護區條例》應當借鑒省內外經驗，避免出現這些問題。

三、遼寧自然保護區的立法原則

立法原則是立法主體進行立法活動的重要準繩，是立法指導思想在立法實踐中的重要體現。自然保護區的專門的地方立法，首先要遵循立法的基本原則，我國立法法對立法的基本原則作了明確規定，主要內容包括：一是憲法原則，即立法應當遵循憲法的基本原則，也是立法最重要的原則，憲法規定了國家的根本制度和根本任務，具有最高的法律效力，一切法律、行政法規和地方性法規都要依據憲法，不能與憲法相抵觸。二是民主原則，立法應當體現人民的意志，代表和反映全體人民的根本利益，保障人民通過多種途徑參與立法活動。三是科學原則，立法要從實際出發，符合國情，合乎自然生態規律、社會經濟規律和環境規律，科學合理地規范社會關系。立法要科學合理地規范公民的權利與義務，國家機關的權力與責任，堅持公民權利與義務，國家機關權力與責任相統一的原則。

根據憲法和立法法的規定，地方立法需要依據憲法、法律和行政法規，不得與上位法相抵觸。因此，在立法原則上，首先要遵循立法的合憲性原則和合法性原則，同時，還要遵循立法的民主性和科學性原則，以維護國家法律的統一和權威。在此基礎上，地方性法規需要有其自身的獨特原則，制定《遼寧省自然保護區條例》，應當包括以下原則：

1.保護與利用相結合原則。自然保護區的“保護”具有廣狹兩義。廣義的“保護”，包括保護、保存、持續利用、恢復和自然環境的改善等對自然資源的利用，以實現其經濟和文化價值；狹義的“保護”，僅指嚴格保護，對自然保護區內的資源進行限制或禁止利用和開發。我們認為，在市場經濟的背景下，應當從廣義上理解“保護”，既要進行合理的保護，也要進行合理的利用和開發。“保護”自然保護區的法理依據在于，生態倫理學主張的不同物種平等原則，即人與動物、非人類生命體物種之間是平等的，沒有高低貴賤之分，大自然中的一切物種都處于自由生存和自由競爭的狀態，都有其生存發展的權利。“如果我們自己只關心人與人之間的關系，那么我們就不會真正變得文明起來。真正重要的是人與所有生命的關系。”[6]按照保護的嚴格程度不同，將自然保護區分為三種類型：嚴格保護型；保護為主、適度開發型；擇項保護型。[7]其中，適度開發型的自然保護區，在開發過程中，需要面向社會公開招標，中標者經自然保護區管理部門頒發許可證，繳納許可費用后，從事自然保護區的經營，許可費用反哺于自然保護區的管理與建設。

自然保護區的“保護”與“利用”相結合。地方立法遵循的保護與利用相結合原則，既有利于解決人力、物力和資金等保障問題，又有利于地方立法的實施，實現自然保護區的可持續發展，更符合國際社會的慣例。生態系統與自然資源是大自然賜予人類的寶貴財富，需要全人類的共同保護。從20世紀90年代開始，生態問題成為全世界關注的焦點，維持當代人與未來世代人類環境平衡，尋求代際環境正義，已經成為國際社會的共識，建立自然保護區是保護自然資源和自然環境的行之有效的做法。關于自然環境保護的國際公約紛紛出臺，我國簽署了多個自然生態及資源保護的國際公約，簽訂了相關的雙邊多邊協定，如《生物多樣性公約》和《濕地公約》等，旨在促進人類與環境之間的充分和諧，努力提倡防止或者減少對環境與自然生物的傷害，增進人類的健康與福利，充分了解生態系統以及自然資源對國家的重要性，創造和保持人類與自然得以共處與和諧生存的各種條件，滿足當代國民及其子孫對于社會、經濟以及其他方面的要求。[8]

2.公眾參與原則。公眾參與原則標志著自然保護區管理模式的轉變。《條例》第7條第2款規定，一切單位和個人都有保護自然保護區內自然環境和自然資源的義務，并有權對破壞、侵占自然保護區的單位和個人進行檢舉、控告。《條例》第9條規定，對建設、管理自然保護區以及在有關的科學研究中做出顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵。

公眾參與原則是立法民主原則在環境立法中的體現，應當作為自然保護區地方立法的基本原則。憲法規定，國家一切權力屬于人民，人民有權通過各種途徑和形式參與對經濟、社會和環境事務的管理。通過公眾參與自然保護區的保護，明晰自然保護區建設管理中公眾權利，包括知情權、參與權、監督權和救濟權等，實現公民環境權。公眾參與的主體應做廣義解釋，包括環境社會團體和公眾。修改后的《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟”，突破了對民事訴訟原告資格的限制，擴大了原告范圍，尤其是賦予公眾以環境公益訴訟權。

公眾參與的方式包括：成立環境保護組織、集會、自然保護區信息和資料的知情權、參加自然保護區保護與利用的聽證會、提出評論意見特別是反對意見等。自然保護區涉及到多方利益主體，地方立法需要遵循公眾參與原則，并且將這一原則具體化在制度設計之中，明確公眾參與的主體、時間、程序和方式，更重要的，還要明確公眾參與意見的法律效力，以保障公眾參與的可操作性和實效性。

3.生態補償原則。生態補償原則的法理依據在于環境公平理論，環境公平理論主張：在合乎自然生態規律、社會經濟規律和環境規律的基礎上，將環境權利與環境義務、環境權力與環境責任進行合理配置；將環境權益在代內和代際之間進行合理配置，既依法保護當代人的環境權益，又考慮到后代人的環境權益。1987年，聯合國世界環境與發展委員會在《我們共同的未來》報告中提出：“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。”當代人和后代人有權享受同樣的環境權益，當代人有權使用環境并從中獲得利益，但也有責任為后代人保護環境，讓后代人能夠享受自然資源。羅爾斯在闡述代際公平時，提出“合理儲備原則”，即保證“為子女輩儲備的東西同自己有權從父輩處索取的東西在數量上保持平衡”。因而，自然保護區的地方立法，在合理配置權利（權力）與義務（責任）的同時，還要關注當代人和子孫后代之間的生存與發展問題。

遼寧自然保護區面積廣大、數量較多，分布在不同的地方，環境效益與生態價值應當為當代人分享。為了保護自然保護區，各地對各種類型的生態系統、自然資源以及景觀等，采取“搶救式保護”措施，《條例》第25條和第26條規定了單位及個人對保護區內環境與資源的保護義務和禁止從事的事項，包括禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動，禁止任何人進入自然保護區的核心區，禁止在自然保護區的緩沖區開展旅游和生產經營活動。但是，沒有規定相應的權利，未能充分兼顧當地居民的生存、發展及保護生態環境的能動性。有的自然保護區改變了周邊社區和居民的生產生活方式，改變了當地政府的經濟發展方式，有的產生了利益損害，尤其是作為自然保護區的主要分布地的貧困偏遠地區，（我國自然保護區的面積約有80%左右在西部地區，并且有224個保護區位于國家標準的貧困縣。）造成周邊社區和居民與自然保護區管理機構之間的矛盾，這一矛盾使各種資源不合理利用甚至破壞的現象加劇，造成損失。

《條例》第5條規定：建設和管理自然保護區，應當妥善處理與當地經濟建設和居民生產、生活的關系。生態補償原則，遵循可持續發展的指導思想，重視經濟、自然和社會全面協調發展，重視不同利益主體的不同需求，是正確處理當地經濟建設和居民生產、生活的關系的必要條件。

自然保護區地方立法的生態補償原則，需要具體的制度設計加以體現，為此，需要建立生態補償的利益平衡機制。具體內容包括：對欠發達地區自然保護區的投資和扶持；明確必須搬遷人口的補償資金來源；占用自然保護區土地的補償；因建立自然保護區或因保護對象等的侵害而使其利益遭受損失的自然保護區居民和周邊原住民，由政府補償。政府制定補償標準，補償的形式不限于經濟補償，也可以安排就業、發放生活補助金等，以凝聚更多力量加強自然保護區的管理和建設。

參考文獻：

[1]中華人民共和國自然保護區條例第二條.

[2]中華人民共和國環境保護部.2013年中國環境狀況公報.

[3]遼寧省自然保護區名錄[DB/OL]http//www.lnepb.gov.cn/hjgl/zrst/zrbhq/201304/t20130428_48485.html.2014-7-17.

[4]自然生態系統類型（森林生態系統類型、草原與草甸生態系統類型、荒漠生態系統類型、內陸濕地和水域生態系統類型、海洋和海岸生態系統類型）、野生生物類型（野生動物類型和野生植物類型）、自然遺跡類型（地質遺跡類型、古生物遺跡類型）.

[5]詹長英.論自然保護區的立法重構[J].林業勘察設計，2007，（2）：38.

[6]納什.大自然的權利[M].青島出版社，1999.99.

[7]周珂，侯佳儒.中國自然保護區分類體系的立法完善[J].首都師范大學學報（社會科學版），2007，（2）.

[8]蔡守秋.環境公平與環境民主——三論環境資源法學的基本理念[J].河海大學學報，2005，（3）.

責任編輯 宋桂祝