從處置到治理：群體性事件的治本之策

孫學敏

[摘 要]“治理”理論向現實決策視野的復歸為群體性事件的應對提供了有效的理論工具。新時期群體性事件呈現出事件容忍度降低、組織化趨勢模糊、情緒性參與增多等諸種新型特征，治理難度加大，行之有效的出路至少應從理念變遷、主體變遷、方式變遷等三個方面加以探索。

[關鍵詞]處置；治理；群體性事件

[中圖分類號]D631 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）11-0077-04

群體性事件，一個古老而又新鮮的話題。說其古老，是因其久已有之，在中國古代，“最讓‘親民之官們困擾的，莫過于史書上記載極多的‘群聚滋事事件”[1]，從“請愿”到“鬧衙”，從“商賈罷市”到“舉子鬧考”，無不考驗著當政者的良心與智慧。說其新鮮，是因其直至2006年才作為一確切詞匯正式進入決策者視野，黨的十六屆六中全會審議通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》首次明確強調要“積極預防和妥善處置人民內部矛盾引發的群體性事件”。而在新中國成立后相當長的一段時間，對其認識經歷了從片面到全面、從主觀到客觀的深化，對其稱謂也大致經歷了“聚眾鬧事”、“治安事件”、“治安緊急事件”、“群體性治安事件”等的調整。無論怎樣，這種不斷調適都在告訴我們：時移境易，人類在發展，社會在進步，對待群體性事件也該順勢而為、應勢而動，從“處置”到“治理”的變遷是一種歷史必然。

一、“處置”到“治理”的變遷

（一）“處置”的淡出

處置，有安排、處理之意，有懲治、處罰之意，亦有對付、應付之意。群體性事件，是一個極難界定的概念，學界從不同角度對其都有定義，但無論怎樣界說，都拋不開一個性質判定，即群體性事件的合法性問題。根據中國社科院學者于建嶸的觀點，群體性事件可以分為“工人農民的維權事件、社會泄憤事件、騷亂事件和具有意識形態的社會沖突”[2]四大類，而在各類事件中，維權事件又占絕大多數，且不論其余三類，就維權事件而言，它“有一個非常明確的利益訴求，針對的是公權機關和侵權者，不一定有暴力”[2]。因此，如果想判定維權事件的合法性，至少應從三個維度來考量：其一，誘因是否合法；其二訴求是否合法；其三，手段是否合法。對于誘因正當、訴求非法、手段暴力的事件，當然可以毫不猶豫地斷定為非法，進而果斷采取強制措施加以“處置”，但對于誘因復雜、訴求性質模糊、手段又溫和的事件，絕不是簡單“處置”就能“享萬世之太平”?！疤幹谩眱H僅是權宜之計、是“一廂情愿”，不從根本上消除群體性事件的源頭，激化的矛盾終究會釀成破壞力強大的“惡性案件”，這也是近年來群體性事件頻發的關鍵原因。

（二）“治理”的回歸

既然“處置”之法難以應對性質復雜的群體性事件，那么對待群體性事件又該何去何從？黨的十八屆三中全會明確指出，要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，“治理”理念再次回歸到治國理政視野。顯然，群體性事件也應由“處置之法”過渡到“治理之策”。治理一詞，早在1989年由世界銀行首次提出并使用，發展到今天，其內涵愈來愈豐富，理論體系愈來愈完善。許多政治學家和社會學家諸如羅西瑙（J·N·Rosenau）、羅茨（R·Rhodes）、庫伊曼（J·Kooiman）和范·弗利埃特（M·Van Vliet）、格里·斯托克（Gerry Stoker）等對其內涵從不同角度都做出過解釋，可謂是眾說紛紜。盡管如此，但不難發現，諸多解釋中對治理的實質存在著至少三個方面共同性的關注和強調：一是治理主體的多元化；二是治理過程的互動化；三是治理手段的柔性化。

二、遼寧省群體性事件的時勢特征

遼寧省身處東北老工業基地，積累并潛在著大量歷史和現實因素導致的深層次矛盾，不少地區、不少領域的群體性事件可能一觸即發，“燃點”很低，因此，就我省而言，群體性事件有著如下一些典型特征：

（一）事件容忍度降低

誠如長篇小說《高玉寶》中寫道“無風不起浪”，群體性事件的爆發必然有其緣由，圍繞維護純經濟利益的有征地拆遷、勞資糾紛、房產糾紛等；圍繞維護自身合法權益的有官民矛盾、醫患糾紛、環境污染等。前者追求的是一種經濟上的平等和滿足，后者爭取的是一種心理公平感的一種補給。無論什么原因，縱觀近些年我國群體性事件，數量和規模都在呈擴大化趨勢。根據中國社科院法學所的統計，從2000年元旦開始截止到2013年9月30日這一期間，“百人以上群體事件14年間發生871起”[3]，而從地域分布情況來看，遼寧省共發生7起，其中，“2010年、2011年、2012年是高發期”[4]，除了受社會轉型、人均GDP增長規律等因素影響外，還有一個非常重要的原因就是公眾對事件誘因的容忍度較過去大大降低。有時一個看似極其渺小、微不足道的誘因，極有可能引發一場意想不到的群體性事件。不是我省公眾素質不高，而是過去多少年、甚至幾千年形成的封閉、單向的權益維護系統不暢所致，過去公眾遇到不公正待遇維權無門之時可能會采取“沉默”、“委曲求全”進而“忍氣吞聲”、“不了了之”的辦法，可是今天社會公眾民主意識不斷增強，各種新舊媒體日漸發達，時時傳遞著權利意識、刻刻提供著維權案例，或真或假地傳播著相關信息，而現有的維權渠道依然想保持自己“我行我素”的老傳統，壓抑的公眾再也不會“屈就”自己，當維權無門時，第一想到的就是采取極端手法，渴望引起相關部門重視，而事實也的確證明這種方法是“行之有效”的，也難怪坊間曾經一度流傳著“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的荒誕定律。

（二）組織化趨勢模糊

組織，即“旨在實現集體目標而建立起來的有一定結構的社會團體。組織為

政治生活中有目的的集體活動提供了基礎”[4]。群體性事件，既然是“群體”，按照常理來講，必然要有一個能夠代表這一群體并代言這一群體有關權益的“領導機構”，或者必然要有一個或幾個“頭目”。對于前者，是一個國家和社會正常發展必有的環節，而在我省乃至全國社會組織發展嚴重不足，已有的社會組織“先天不足”、“發育不良”，獨立性不強，對政府依賴嚴重，不能有力代表組織成員“爭權奪利”；而對于游離于組織之外、急需有一個載體為之“發聲”的多數公眾來說，又沒有這樣相關的組織，這是導致近年來我省群體性事件多數無組織化的一個重要原因。對于后者，隨著計算機和互聯網信息技術的蓬勃發展，微信、QQ、Facebook等即時通訊工具雨后出筍般的出現，使得權益受侵公眾在發布信息、情緒調動、人員召集等方面變得愈來愈便利，煽情的圖文配以生動的音像資料，使得受眾激情難抑，自覺不自覺地將自己融入與信息發布者感情一致的行列，在約定的時間、約定的地點，約定的人員聚集在一起聲援受侵公眾，群體性事件由此爆發。而要問領頭者是誰，無人可找，出現群體性事件中的“談判對象缺失”問題。在“法不責眾”的心理誤導下，再加上有些事件中個別別有用心人的煽動，無組織化的群體性事件的局面往往會變得更加難以控制、破壞力更強、治理起來更加困難。

（三）情緒性參與增多

情緒性參與，與“利益性參與”相對而言，即參與群體性事件的緣由不是出于利益相關，而是出于一種經歷的相似、感情的共鳴、情緒的沖動。馬克思曾有言：“人們奮斗所爭取的一切，都同他的利益有關”[5]。的確，人都是理性的，其行為都是與其利益掛鉤的，按此思路，群體性事件中的參與者應該都是直接利益相關者才對?？墒?，2006年《瞭望》新聞周刊的調查報告中揭示了一個令人難以置信的事實，那就是在發生的多起被調查的群體性事件中“無直接利益沖突”現象嚴重，也就是說“社會沖突的眾多參與者與事件本身無關，或者說本身并沒有直接利益訴求，而只是表達、發泄一種對社會的不滿情緒”[6]。盡管這是一個全國性的統計結論，但是群體性事件發展到這一步，對于我省執政者來說也不得不引以為戒、不得不深思：為何無直接利益訴求者能輕而易舉主動加入到事件當中？其不滿情緒從何而來？為何不通過其他途徑表達？正如國內有學者認為，“無直接利益沖突遠不是一種單純的情緒表達、發泄，而是一種集團對集團沖突，是階層的形成和分化”[7]。情緒性參與者的增多其危害性亦極大，因為直接利益者的事件相對來說容易處理，只要找到問題癥結，“對癥下藥”，滿足利益相關者訴求即可，但對于情緒性參與者的事件來說，處理起來極為棘手，因為不同的人有不同的意愿，或對社會分配機制不公的埋怨、或對個別官員貪污腐敗現象的厭惡、或對部分政府吃拿卡要和“處處碰壁”辦事作風的恨之入骨等等，這些抽象而多樣的情緒訴求不是輕而易舉就能得到妥善解決的。

三、遼寧省治理群體性事件的現實出路

（一）理念的變遷：“服務”而非“管制”

在公共行政史上，政府行政大致經歷了“統治型”、“管理型”和“服務型”三種模式的上升式變遷，這是一種歷史的進步，一種社會規律使然，這種變遷于國于民都是幸事，因為每一種模式向新的一種模式的轉變，其實都是在貼近“人性”，是向“一切為了人、依靠人、服務人”的“人本主義”的邁進。而隱藏在每一種行政模式背后的是起決定性作用的行政理念?！皞鹘y的統治型政府是作為統治階級統治人民的御民之器而存在的；管理型政府前進了一步，把政府的公共管理與社會的現實要求統一了起來，實現了對社會的管理，但政府作為管理的主體，處于管理的核心位置”[8]，無論“統治型”還是“管理型”都是以政府需求為中心，強調“管制”，言外之意即“管不住”或“不服從”就“制你”。顯然，這不是一個文明社會下政府的全部職責狀態，事實上，為公眾提供愈加精細化、精致化、精品化的公共服務和產品才是政府的終極職責，這其中就包括為群體性事件的預防和解決提供“人性化”的處理辦法，群體性事件的“治理化”實質就是“服務型政府”的一種現實照應。無論群體性事件發生的起因如何，最終都將訴諸政府，作為一個“服務”理念支配下的政府所應做的：一是“不厭”。有些地方政府一提起“群體性事件”是深惡痛絕，認為其是挑戰社會穩定，從心底厭惡甚至憎恨，此種心理其實已經為群體性事件的進一步惡化埋下了隱患。要知道，不是誰都想“無事生非”的，政府應該體恤民情、了解民意，尋找釀發事件成因。二是“不躲”。面對群體性事件，作為政府一把手一定要及時站出，直面公眾，傾聽其呼聲，一方面可以消解怨氣，現實中有不少沖突只要公眾“心氣兒”順了，問題就解決一半了。另一方面可以有權現場“拍板”回應群眾訴求。因為政府一把手往往掌握著地區各種資源的支配權，所以可以第一時間將群眾訴求予以妥善答復，而不必擔心“說了不算”尷尬之后沖突的加劇。

（二）主體的變遷：“多元”而非“單拼”

群體性事件由“誰”治理？這是一個關鍵問題。在傳統行政時期，這一問題似乎不成問題，答案理所當然是政府。在實際操作層面，政府也的確是站在“風口浪尖”，直接承擔著所有群體性事件的處置工作，這是典型的“處置”思路。盡管沒有政府是萬萬不能的，但政府也不是萬能的，特別是伴隨著新時期我省群體性事件數量多發化、利益主體多元化、成因復雜化等特點，很多時候政府“單拼”往往以失敗告終，“越級上訪”、“打砸搶燒”、“自焚跳樓”等都是典型案例。而治理理論恰恰在治理主體上提供了全新思路，強調應該尋找和激發“多元”治理主體，即“作為社會一控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動”[9]。這就為群體性事件的治理主體提供了可行化要求：一是加強與現有非政府組織的溝通和互信。非政府組織是一定利益群體的代言機構，在代表和化解群體訴求上有著先天優勢，政府一定要重視非政府組織的功能發揮，加強與其民意反應渠道方面的溝通，有組織有序代表反應的民意自然是不會通過無序的群體聚集表達的。二是整合優化已有維權回應主體。工會、婦聯、仲裁委員會、信訪機構、消費者協會等都是公眾權益的有效維護機構，一旦這些機構讓公眾喪失信任、失去信心，群體性事件的爆發只是時間問題。三是樹立法律權威，重塑法院形象。一個法治社會的應然狀況是，當社會其他訴求渠道不暢，公眾“走投無路”之時，他至少可以拿起法律武器向法院求助。但是，當連走進法院的大門都“舉步維艱”之時，誰還能相信法律？進而惡性循環導致誰還能采用合法的形式表達訴求？所以，治理也并非高深莫測之論，其實只要將社會已有主體之能量充分釋放、積極性充分調動，群體性事件的治理自然水到渠成。

（三）方式的變遷：“柔性”而非“強力”

黨的十六屆六中全會在《決定》中已然明確強調，要“積極預防和妥善處置人民內部矛盾引發的群體性事件”，可見群體性事件不同于敵對分子、分裂分子的動亂，也不同于恐怖主義，因而不能動輒用“強力”來解決。21世紀，“柔性領導”深入人心，這一領導模式強調采取非權力影響力、非強制命令的方式來領導下屬。同樣，政府作為社會的“領導者”，也應借鑒這一理念，在我省群體性事件的治理中多采用“柔性”的方式來達到“不戰而屈人之兵”的理想效果，而這也正是治理理論的精髓之一，即“辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威。在公共事務的管理中還存在著其他的管理方法和技術。政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導”[10]。首先，預防為主，落實實體部門職責?！胺牢⒍艥u”，任何群體性事件都有一個源頭，這個源頭在起初之時都是極其微小的，只要將這個小問題重視起來并及時采取有效措施，問題自然解決。為此，我省各級政府應加強各職能部門的職責劃分機制、協調機制建設，實行首問負責制，責任落實到個人，對于“懶政、惰政、腐政”堅決查處。其次，運用現代通訊和計算機信息技術，全方位、立體式暢通虛擬社會民意訴求表達渠道。通過完善和推進電子政務，將公眾每一個具體而實際的訴求通過政務網站得到精細化服務，將其可能產生的怨氣在網絡中消除。比如沈陽市開通的96123市民服務熱線就是一個極好的訴求表達與回應平臺，讓群眾有地方反映訴求、有人聆聽訴求、有人負責處理訴求。第三，我省在處理群體性事件的過程中一定要慎用警力、警械。絕大多數群體性事件在爆發之初畢竟都是“人民內部矛盾”，專政工具是對待敵對勢力的，所以不可輕易動用警力與警械，一旦輕易動用，則極其容易激化矛盾，不利于事件的解決。當然，對于個別升級為惡性沖突的事件，警力與警械要及時動用，防止當用不用而導致事態的惡化。

總之，“兵無定法”，群體性事件的治理沒有一個“放之四海而皆準”的公式可言，只要我省各級政府及其官員懷著一顆赤子之心、為民之心，依照治理理論的內涵精髓，就能真正從“處置”走向“治理”，最終走向“善治”！

參考文獻：

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[2]于建嶸.從剛性穩定到韌性穩定.據中國選舉與治理網.http：//www.chinaelections.org/NewsInfo.asp？芽NewsID=148706.

[3]社科院.14年間百人以上群體事件871起廣東居首[N].新京報，2014-02-25.

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[5]馬克思恩格斯全集（第一卷）[M].北京：人民出版社，1965.

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[9]羅茨.新治理：沒有政府的管理（The New Governance：Governing without Government）[J].政治研究，1996，（154）.

[10]格里·斯托克.作為理論的治理：五個論點[J].國際社會科學（中文版），1999，

責任編輯 張小莉