水資源合理配置手段及機(jī)制

張玉春

摘要：合理配置對(duì)水資源利用效率具有重要影響。根據(jù)水資源配置管理的一些相關(guān)問(wèn)題，探討建立政府宏觀調(diào)控、流域民主協(xié)商、準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)作和用水戶參與管理的水資源配置模式，以加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理和可持續(xù)利用。

關(guān)鍵詞：水資源；合理配置；宏觀調(diào)控；市場(chǎng)運(yùn)作

中圖分類號(hào)：TV21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1161（2014）06-0083-02

1 水資源合理配置

水資源合理配置的實(shí)質(zhì)是提高水資源的配置效率，一方面提高水的分配效率，合理解決各部門和各行業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)用水問(wèn)題；另一方面提高水的利用效率，促使各部門和各行業(yè)內(nèi)部節(jié)約高效用水。水資源合理配置包括需水管理和供水管理兩方面：在需水方面，通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局，積極發(fā)展高效節(jié)水產(chǎn)業(yè)，抑制需水增長(zhǎng)勢(shì)頭，以適應(yīng)較為不利的水資源條件；在供水方面，協(xié)調(diào)各單位競(jìng)爭(zhēng)性用水，加強(qiáng)管理，通過(guò)工程措施改變水資源天然時(shí)空分布與生產(chǎn)力布局不相適應(yīng)的被動(dòng)局面。

進(jìn)行水資源合理配置時(shí)，既應(yīng)遵循高效性、公平性和可持續(xù)性的基本原則，還應(yīng)遵循優(yōu)水優(yōu)用、資源短缺下的最小破壞原則。其目標(biāo)是根據(jù)流域或區(qū)域水資源生態(tài)系統(tǒng)的自然和社會(huì)狀況，采用科學(xué)技術(shù)方法和合理的管理體制對(duì)水資源開發(fā)利用和水患防治系統(tǒng)進(jìn)行改造、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、組合和布局，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過(guò)程中，必須保持水資源量的需求與供給、水環(huán)境的污染與治理、涉水投資的來(lái)源與分配之間的基本平衡關(guān)系。

2 水資源合理配置手段

在水資源配置過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控，建立統(tǒng)一的水資源宏觀調(diào)控和微觀定額指標(biāo)體系。首先，建立以流域?yàn)閱卧臋?quán)威、高效、協(xié)調(diào)的水資源管理體制，強(qiáng)化管理機(jī)構(gòu)職能，明確流域與區(qū)域的事權(quán)，以實(shí)現(xiàn)防洪、供水、用水、儲(chǔ)水、節(jié)水、排水、水資源保護(hù)、污水處理、地下水一體化管理。其次，實(shí)行全河水量統(tǒng)一調(diào)度。

實(shí)施計(jì)劃用水、取水許可等制度，統(tǒng)一分配水量，實(shí)現(xiàn)水資源在時(shí)間和空間上的合理配置。流域內(nèi)的各級(jí)政府應(yīng)采用行政手段引導(dǎo)、調(diào)整工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立適合本流域水資源現(xiàn)狀的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)模式，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，不斷優(yōu)化升級(jí)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，促使高耗水低產(chǎn)出的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，全面提高水資源利用效益。在項(xiàng)目審批時(shí)，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)效益，還應(yīng)考慮生態(tài)環(huán)境效益及水資源的承載能力。

在流域內(nèi)加強(qiáng)《水法》《水土保持法》《水污染防治法》宣傳，提高用水戶守法、節(jié)水意識(shí)，積極開展水土保持、水污染防治工作，合理保護(hù)水資源。為實(shí)現(xiàn)流域水資源的統(tǒng)一管理，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和明晰界定流域水資源管理的權(quán)屬關(guān)系，明確管理主體，理順工作機(jī)制，制訂和完善水量調(diào)度管理辦法，嚴(yán)格實(shí)施取水許可、計(jì)劃用水、定額用水、節(jié)約用水制度。同時(shí)，建立與水資源合理配置相適應(yīng)的法規(guī)體系，加強(qiáng)水行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，加大水資源執(zhí)法力度，依法管水、治水、節(jié)水、用水。

開展流域水資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作，加強(qiáng)水資源綜合規(guī)劃，編制地下水開發(fā)、利用、保護(hù)方案，建立地下水管理系統(tǒng)和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，明確金溝河流域進(jìn)行水事活動(dòng)的基本規(guī)范。各專業(yè)、區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與流域規(guī)劃銜接統(tǒng)一，明確對(duì)違背流域規(guī)劃和流域統(tǒng)一管理行為的處罰制度，通過(guò)流域規(guī)劃對(duì)工程布局和開發(fā)方案統(tǒng)一決策，完善配套流域水利工程設(shè)施，通過(guò)流域規(guī)劃監(jiān)督強(qiáng)化水資源管理，協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活與生態(tài)用水的關(guān)系，合理利用地表水和地下水，實(shí)現(xiàn)流域水資源的合理配置。

上游灌區(qū)水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，因此應(yīng)積極進(jìn)行渠道防滲。下游灌區(qū)應(yīng)大力推廣節(jié)水灌溉新技術(shù)，提高用水效率，改變用水方式，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)和節(jié)水工業(yè)。全流域應(yīng)搞好涵養(yǎng)水源和水土保持工作，減少河道徑流和入河泥沙，把生態(tài)環(huán)境建設(shè)與現(xiàn)代流域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)一起來(lái)。

按照“補(bǔ)償成本、合理收費(fèi)、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)”的原則，根據(jù)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)和用途合理確定水價(jià)，采用分質(zhì)供水、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、定額用水、按量計(jì)征、超用加價(jià)的辦法，實(shí)行階梯式水價(jià)政策。建立一個(gè)以水權(quán)為核心、水價(jià)為手段的水資源有償使用市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮水價(jià)的杠桿作用，通過(guò)調(diào)整濟(jì)利益關(guān)系來(lái)控制用水?dāng)?shù)量和結(jié)構(gòu)，促使水資源從低效益用途向高效益用途轉(zhuǎn)變。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)措施促使經(jīng)營(yíng)者和使用者合理開發(fā)利用水資源，并開展旨在提高水資源利用效益的技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的合理配置。

3 水資源合理配置機(jī)制

水資源合理配置機(jī)制主要有4種形式：以水利工程供水邊際成本價(jià)格進(jìn)行水分配、以行政管理確定水價(jià)及相關(guān)政策進(jìn)行水分配、以水市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行水分配、用水戶自主進(jìn)行水分配。

以邊際成本價(jià)格進(jìn)行水分配的指導(dǎo)思想是確定一個(gè)目標(biāo)水價(jià)，使其等于最后增加一個(gè)單位供水量的邊際成本。水價(jià)與邊際成本相等的水量分配被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)有效和社會(huì)最優(yōu)的水資源分配方式。這個(gè)有效性指標(biāo)能使經(jīng)濟(jì)各部門總產(chǎn)值達(dá)到最大。

水被廣泛地認(rèn)為是公共財(cái)產(chǎn)，一般私人企業(yè)無(wú)力承擔(dān)大型水工程投資。管理大型灌區(qū)時(shí)，由政府對(duì)水量進(jìn)行總體考慮，然后分配給各個(gè)部分。政府通過(guò)用水許可證發(fā)放、各工業(yè)企業(yè)取水和廢污水排放調(diào)度等手段，對(duì)大部分工業(yè)用水進(jìn)行控制。盡管水力發(fā)電不直接消耗水量，便仍需要政府進(jìn)行行政管理，以確定水電站的建設(shè)以及改變河道水量的狀況。另外，漁業(yè)用水、野生動(dòng)物保護(hù)濕地建設(shè)、航運(yùn)等都在社會(huì)用水約束機(jī)制的范疇內(nèi)，需要用行政管理手段進(jìn)行協(xié)調(diào)分配。政府是唯一包含所有用水戶的機(jī)構(gòu)，在跨部門用水分配中具有決定性的作用。

競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)條件下，供求雙方?jīng)Q定市場(chǎng)交易量和價(jià)格，基于市場(chǎng)的分配被認(rèn)為對(duì)個(gè)體和社會(huì)都具有經(jīng)濟(jì)上的有效性。對(duì)水而言，需要政府參與創(chuàng)造必要的市場(chǎng)運(yùn)作條件。例如，確定原始的水權(quán)分配方案、制訂管理和法律交易規(guī)則、建設(shè)必要的水傳輸基礎(chǔ)設(shè)施等。市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行，能夠有效提高各部門的水利用價(jià)值，不必投資新的高成本水資源工程。同時(shí)，水市場(chǎng)應(yīng)對(duì)售價(jià)較低的水進(jìn)行補(bǔ)償，促使水得到更有效的利用。

由用水戶自主組成水分配管理機(jī)構(gòu)，并進(jìn)行水量分配，居民生活用水來(lái)自對(duì)公共水井的管理。這種水分配機(jī)制的主要優(yōu)點(diǎn)是對(duì)滿足當(dāng)?shù)赜盟枨笏扇〉姆炙Ｊ綕撛谶m應(yīng)性。由于用水戶直接參與水利用，因此無(wú)論是農(nóng)業(yè)灌溉、居民生活，還是工業(yè)企業(yè)用水，這些單位比行政管理人員更了解相關(guān)信息，不必依賴固定的分水規(guī)則進(jìn)行分水。可以根據(jù)具體情況，通過(guò)協(xié)商隨時(shí)增減分配水量。

目前，水資源分配機(jī)制仍以行政管理為主體，還無(wú)法實(shí)行多樣性的分配管理體制，尚不能確保水資源分配具有有效性、公平性與可持續(xù)性，離社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律也有一定距離，因此會(huì)產(chǎn)生用水矛盾、浪費(fèi)嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和水資源價(jià)格體系的不斷完善，水資源分配機(jī)制的多樣性，將會(huì)使水資源分配趨于合理，最終實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。

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