中國城市成長管理中政府工具選擇與應用的現實必要

王楓云

摘 要：城市成長管理中的政府工具是城市政府在城市成長管理中所運用的各種技術、手段和方法的總稱。在中國城市成長管理中，對政府工具加以科學的選擇和應用，有助于確保城市發展的適度規模、確保城市空間緊湊拓展、確保城市文脈有序傳承，有助于推進城市與鄉村、城市與區域的協同發展。

關鍵詞：城市成長管理；政府工具選擇與應用；現實必要

中圖分類號：D630.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）29-0001-02

1975年，美國城市土地協會（ULI）對城市成長管理做了如下界定：城市成長管理是城市政府運用各種技術、手段和方法，對城市土地郊區拓展的方式、區位、速度、數量等進行的有目的的控制和引導活動。在城市成長管理中，政府所運用的各種技術、手段和方法，統稱為政府工具。根據美國學者的研究，城市成長管理中傳統的政府工具主要包括4種：綜合規劃、分區條例、土地區分性管制和基礎設施改造計劃。在中國城市成長管理的實踐中，我國各級、各類城市普遍都結合自身的情況進行政府工具的創新和實踐，以至于新的管理工具接連涌現，經研究者總結歸納的單項政府工具已達60余項之多，包括各種類型的城市土地管理法規、城市土地利用計劃、城市土地稅收政策、城市土地行政管理手段、城市土地利用審查程序等等。

城市成長管理中的各種政府工具的選擇和運用，在一定程度上推動了我國城市政府控制城市空間無序、高速擴張目標的達成。那么，中國城市政府選擇和運用政府工具展開城市成長管理的現實動因是什么呢？

一、確保城市發展適度規模的必然要求

改革開放以來，中國經歷著人類歷史上速度最快、規模最大的城市化進程。2012年我國城市化率達到了52%，城市人口首次超過了農村人口，完成了從一個傳統鄉村國家向現代城市國家的嬗變。中國高速的城市化進程，一方面，要求有更大的城市空間來承載不斷增長的外來人口和經濟要素；另一方面，城市居民收入的增加以及公共交通和私人交通的快速發展，也為推動城市規模不斷擴張創造了條件。

城市空間規模的拓展，即城市實體要素在土地這一載體上的擴散過程，表現為農業用地或未開發土地轉變為城市建設用地的過程。這一過程的速度、幅度和區位都直接影響到城市成長的空間形態。城市空間規模的過度拓展成為中國城市化進程中的最大特征。1990—2010年，我國城鎮人口增長91%，而城市建成區面積擴大了1.8倍；2000—2008年，我國城鎮人口年均增長5.1%，而城鎮建成區面積年均增長8.5%，人均建設用地128平方米，遠遠高于發達國家人均82.3%平方米和發展中國家人均84%平方米的水平。這種一味追求用地大范圍的城市空間規模的過度拓展，違背了城市發展的規律，超越了經濟發展階段和資源承受能力，造成了農田被侵占、生態被破壞、環境被污染，使城市可持續發展的能力不斷弱化。在此背景下，需要政府選擇和運用有效的政府工具來開展城市成長管理。

二、確保城市空間緊湊拓展的必然要求

為了應對中國經濟社會發展中存在的一系列問題，國家提出將科學發展觀作為重要的行動指南。但GDP導向的政績評價標準目前在我國的各級、各類城市政府中依然較為盛行，這使得追求經濟總量增長成為城市政府追求的最大目標，由此應運而生的“擴大內需”和“增加基礎設施投資”使得城市建設用地迅速擴張。同時，由于郊區土地的開發成本相對較低，導致了城市郊區土地大量被圈占，城市的空間拓展拋開了自然和歷史條件，以同心圓的格局沿城鎮周圍緊密布置或沿交通干道無序蔓延。在城市內部的建設中，則出現了精細化程度不足、土地利用效率低下的狀況。這種城市用地拓展方式長期下去將造成城市空間形態的松散化、中心城區的衰退化、城市不同區域的貧富分化以及城市環境問題的郊區化等等。

城市空間是城市一切社會經濟活動的載體，良好的城市空間拓展將有助于城市經濟社會的整體協調發展，無序的城市空間拓展將會給城市經濟社會發展帶來巨大的隱患。因此，要推進城市政府更加科學、理性地管理城市空間拓展，改變目前城市拓展盲目、無序、資源浪費等狀況，需要對城市成長管理中的政府工具加以科學地選擇和應用。

三、確保城市文脈有序傳承的必然要求

城市文脈是一個城市在長期的歷史演進中所形成的獨具特色的歷史文化傳統。當前，在我國快速城市化的進程中，由于城市擴張速度過快，而且城市擴張始終以推進經濟建設為主要目標指向，不僅導致了城市空間結構與城市肌理的衰變，而且帶來了城市以及城市郊區的歷史文化遺產被破壞，致使許多重要的城市歷史文化遺產日漸消失退化，嚴重削弱了城市發展文化支撐。

因此，科學地選擇和應用政府工具開展有效的城市成長管理，有助于更好地保護和傳承城市歷史文化遺產。

四、推進城市與區域、城市與鄉村協同發展的必然要求

當前，在我國的城市空間拓展中，從區域層面上看，各個城市往往以自我為中心，城市空間的拓展缺乏區域的視野，導致了某一特定區域內的城市空間銜接存在種種人為的障礙；從城鄉關系的層面上，“城市中心主義”的理念依然占據主導地位，在推進城市化的進程中，往往以農地的喪失、農民的利益受損、農業發展潛力的犧牲為代價，當“城市近期利益”和“農村遠期利益”發生沖突時，往往犧牲遠期利益，造成城市空間拓展中農村腹地的淪陷。

因此，科學地選擇和應用政府工具，有助于推進城市與區域、城市與鄉村在發展中的理性協同。

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[責任編輯 王 佳]