免補政策下中職教育需求不足的經濟學分析

譙欣怡

摘 要 2007年以來，我國陸續實行了中等職業教育助學金和免學費政策，努力提升中職教育的吸引力，但對2006年至2012年中職招生數分析得出，免補政策并沒有效刺激中職教育的需求。中職教育作為教育市場上的一種“商品”，應從擴大招生對象范圍，擴寬畢業生發展道路，加大政府監管力度等方面，切實提高中職教育質量。

關鍵詞 免補政策；中等職業教育；需求不足；經濟學分析

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）19-0011-05

一、問題的提出 2007年6月，教育部、財政部聯合印發《中等職業學校國家助學金管理暫行辦法》，規定自2007年秋季開始對具有中等職業學校全日制正式學籍的在校一、二年級所有農村戶籍學生和縣鎮非農戶口學生以及城市家庭經濟困難學生提供每年1500元的助學金。2009年12月，四部委聯合印發《關于中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費工作的意見》，規定自2009年秋季起全國中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生實行免學費。2010年，四部委聯合印發《關于擴大中等職業學校免學費政策覆蓋范圍的通知》，將中等職業學校城市家庭經濟困難學生納入了免學費政策范圍。2012年，四部委又印發《關于擴大中等職業教育免學費政策范圍進一步完善國家助學金制度的意見》，規定從2012年秋季學期起，對公辦中等職業學校全日制正式學籍一、二、三年級在校生中所有農村（含縣鎮）學生、城市涉農專業學生和家庭經濟困難學生免除學費（藝術類相關表演專業學生除外）；將中等職業學校國家助學金資助對象由全日制正式學籍一、二年級在校農村（含縣鎮）學生和城市家庭經濟困難學生，分步調整為全日制正式學籍一、二年級在校涉農專業學生和非涉農專業家庭經濟困難學生。以下將這幾項政策簡稱為中職免補政策。 從以上政策可以看出，國家對中職教育的財政資助力度逐年加大，這是我國繼全部免除城鄉義務教育階段學生學雜費之后，促進教育公平的又一件大事。免補政策的出臺是為增強中職教育吸引力，從而為國家經濟發展培養大量技術型人才。可免補政策的出臺進入了一種尷尬局面，一方面，政府積極努力，投入大量資金，希望免補政策能夠讓老百姓減輕負擔，刺激人們對中職教育的需求；另一方面，農村家庭對中職教育的需求并不旺盛。如，陳勝祥以江西省鄱陽縣農村初三學生為調查對象，發現免費政策可以提高農村初中畢業生對中等職業教育的偏好水平；但從長期來說，這一政策對于刺激農村家庭對中職教育的需求可能不會太樂觀[1]。冉云芳通過田野調查，在重慶市Y縣、湖北省H縣、山東省J市、浙江省L市四地的農村進行深入訪談，得出以下結論：農村家庭對中職教育的需求不高，“免補政策”的需求刺激作用有限，與家庭總收入呈逆相關[2]。 免補政策減輕了農村孩子上學的直接成本，但老百姓仍不愿意選擇中職教育。本文擬從經濟學視角分析農村家庭對中職教育選擇的過程，探究中職教育需求不足的原因，并提出相應建議。 二、中等職業教育需求的現狀分析 2007年中職教育開始實施助學金政策，2009年開始執行部分學生免學費政策。本文考察了2006～2012年間中職學校的招生數、在校生數以及招生數占整個高中階段招生總人數中的比重，結果見表1。表1 2006～2012年普通高中、中職學校招生數與在校生數（單位：萬人） 數據來源：2006～2012年教育事業發展統計公報。 圖1 2006～2012年中職和普高招生數占高中階段總招生數的比例 從表1可以看出：第一，中職招生數自免補政策實施后呈現先增加后下降的趨勢，并且在2009年和2010年超過了普通高中，2009年突破860萬人，2010年突破870萬人，在2011年和2012年開始下降，招生人數少于普通高中，尤其是2012年中職招生數下降到750萬人，同2006年中職招生人數相近。第二，中職招生數占高中階段總人數的比重也呈先增加后下降趨勢，在2009和2010年所占比重超過普高，在2011和2012年下降，比重低于普通高中。第三，從在校生的絕對數看，中職在校生數呈先增加后下降趨勢，但總人數一直比普通高中在校生數少。以上三點說明，從長期發展趨勢來看，中職免補政策的實施并不能有效刺激農村家庭對中職教育的需求，中職教育呈現需求不足的狀態。 三、中職教育需求不足的經濟學分析 需求和供給是經濟學中最基本的分析方法。中職教育作為教育市場中的一種“商品”，其需求不足的現狀應從中職教育的需求方和供給方兩個方面分析。一方面，從需求方看，中職教育需求的群體是哪些家庭，他們作為“理性人”為什么對中職教育需求不旺盛；另一方面，從供給方看，提供的中職教育產品屬于什么類型的物品，為什么降低了產品的價格仍然不能有效刺激需求。 （一）從需求方分析中職教育需求不足的原因 1.中職教育需求的主要群體 中職學生家庭中93.65%屬于中等以下收入[3]，也就是說中高收入家庭一般不會選擇中職教育，中職免補政策對他們沒有刺激作用。中職教育和普通高中教育相比，一直不受老百姓的歡迎，被認為是“次等教育”。中高收入家庭會想盡各種辦法讓自己的孩子接受普通高中教育，如交贊助費讓孩子讀優質高中或讓孩子到國外讀大學等，所以分析中職教育需求不足時，主要針對的是中低收入家庭，尤其是農村家庭。 2.從需求方分析中職教育需求不足的原因 第一，農村家庭孩子接受教育的機會成本高，預期收益低。窮學生的個人成本，特別是機會成本比富裕學生高，而他們的預期收益比富裕學生低。這種較高教育成本和較低預期收益的結合，意味著貧窮家庭在兒童教育投資上的收益率低于富裕家庭[4]。所以，盡管中職實行免補政策，對農村貧困家庭來說減少了教育的直接成本，降低了家庭的經濟負擔，但他們的機會成本比高收入家庭大，預期收益比高收入家庭低。如很多偏遠山區的孩子，初中畢業后就要外出打工掙錢養家。這些孩子如果選擇上中職，就無法掙錢養家，這一方面損失的收入對農村家庭來說是筆不小的機會成本。再加上中職畢業生的就業前景也并不樂觀，預期收益偏低，所以很多農村家庭對中職教育需求不旺盛。 第二，中職教育相對普通高中教育始終是低檔物品。從圖2可知，恩格爾曲線表示消費者在每一收入水平對某商品的需求量[5]。中職教育的恩格爾曲線是，隨著個人收入水平的提高，呈現需求數量先上升后下降的趨勢。為什么會出現這種情況，主要原因是中職教育在人們的觀念中屬于低檔物品。《2005年：中國文化產業發展報告》顯示，我國城鎮居民、農村居民對文化教育的支出15年來分別提高了4.4和7.3個百分點，占家庭消費的比重分別達到12.6%、11.2%，成為城鎮居民居食品之后居第二位，農村居民居食品、居住之后居第三位的主要支出[6]。這表明，隨著城鎮居民和農村居民收入的不斷提高，人們更加注重對教育的投資，作為理性的消費者必然減少對低檔物品的需求，增加對正常商品的需求。所以，低檔物品隨著收入的增加，當到達一定界限，反而會呈現需求下降趨勢。 圖2 中職教育的恩格爾曲線 第三，虧損規避。丹尼爾·卡爾曼等在1979年指出，人們對收益和損失的價值函數并不是對稱的，損失曲線比收益曲線更陡峭。從心理上說，人們對損失的感覺往往比得到收益的感覺強烈，這種現象也被稱為虧損規避[7]。這個理論告訴我們，人們在投資時對損失的關注要大于對收益的關注。免補政策實施后，農村家庭認為選擇中職教育的收益是：可以減免學費，并得到助學金。選擇中職教育的損失是：上中職學校未來的發展道路非常狹隘。中等職業學校的學生畢業后除少量的對口專業升入高等職業學校之外，大部分只能就業，而且其職業選擇只能是各行業職位最低的工作人員；而普通高中的學生則有三種選擇：接受普通高等教育、接受職業高等教育和就業。中職畢業生未來的工作收入、社會地位、發展道路都遠遠低于普通高中生。中職教育損失帶給人們的痛苦遠遠大于減免學費帶給人們的快樂，所以人們會盡量規避虧損，寧愿選擇收費的普高教育而舍棄免費的中職教育。 （二）從供給方分析中職教育需求不足的原因 1.中職教育的產品屬性 經濟學家把物品分為公共物品和私人物品。私人物品具有“競爭性”和“排他性”，公共物品都不具有。介于私人物品和公共物品之間的物品是準公共物品。中職教育實行免補政策后，競爭性減弱，正外部效應增強，接近義務教育產品，大多數學者都認可中職教育是準公共產品。既然中職教育是準公共產品，完全的市場調節對準公共產品是失靈的，就需要政府扮演好角色，一部分管理由市場決定，如專業設置、訂單培養學生、吸引企業入校合作辦學等；一部分管理由政府宏觀調控，如免費政策和資助政策的實施、中職學校的辦學資質審查等。 2.中職教育需求不足的原因 第一，準公共產品存在市場失靈現象。如上分析，中職教育屬于準公共產品，在供給中既要發揮市場機制的調節作用，又要發揮政府的引導、監管、投入等作用。應強化政府的宏觀調控能力。如果政府僅以價格杠桿來刺激中職教育需求，缺少必要的宏觀調控和監管，必然導致中職教育有效供給不足，進而導致需求不足。近年來，政府對中職教育管理不到位，尤其在招生方面，更是出現了很多不規范現象，如教師招到一個學生就給多少“回扣”。有的學校為了套取國家經費支持，往往把學生招進來，注冊一下，來不來上學無所謂，畢業時照樣發畢業文憑。吳仲平提出，中職學校辦學非常不規范，主要表現有，不論辦學條件，專業設置隨心所欲，什么專業熱就開什么專業，至于學校是否準備了這方面的師資、設備及培養方案等全然不顧，往往是招進來再說。由于辦學條件不具備、準備不充分或者是招生預期效果不佳，有的新開專業勉強招了一屆兩屆，就不得不被迫停辦[8]。這樣混亂的招生市場無法吸引到高素質的學生。 第二，“中職教育”產品質量不高。一種商品在市場上銷售，除了價格，質量也是關鍵的因素。“中職教育”產品質量不高也是制約中職教育規模擴大的一個主要因素。中國社會科學院國情調研課題組提交的報告《中國職業教育：發展與挑戰》指出，我國職業學校師資嚴重匾乏。首先，由于缺乏師資，許多職業學校無法開設系統的勞動技術課，名義上掛著職業學校的牌子，實際上開設的課程卻與普通中學無異。其次，中等職業學校師資素質普遍偏低。由于缺乏專門的專業教師，多數中等職業學校或者直接招用一些技術人員甚至技術工人擔任教師，或者由普通師范畢業生充當職業技術課教師，存在著懂技術而不懂教學規律，或懂教學規律而不懂技術的嚴重問題。最后，學生沒有地方實習，無法培養實際動手能力。職業院校的教學本應以實際操作為主，但由于實習設備需要較大投入，很多職業院校沒有這方面的實力，實習設備大都不能滿足學生實踐的需要[9]。 四、提高中等職業教育需求的對策 （一）擴大中職招生對象的范圍 由表1中2006～2012年初中畢業生數可以看出，初中畢業生數逐年減少，從2006年的2071.58萬人減少到2012年1660.78萬人，共減少了410.8萬人。在初中生數不斷下降的嚴峻情況下，僅依靠吸引應屆初中畢業生來增加中職教育的需求并不是最優選擇。應擴大中職招生對象，中職學校應向返鄉農民工、輟學高中生、退伍軍人、打工青年等提供廣泛教育服務。國務院研究室發布的《中國農民工調研報告》數據顯示，目前我國農村勞動力中接受過短期職業培訓的占20%，接受過初級職業技術培訓或教育的占3.4%，接受過中等職業技術教育的占0.13%，而沒接受過技術培訓的高達76.4%[10]。這說明技術工人缺少培訓，阻礙了我國經濟的進一步發展，而中職學校可以對他們進行短期再培訓。同時，中職學校也應做好配套的改革措施，一方面開展學歷職業教育；另一方面開展短期培訓。如河南省規定，從2009年春季新學期起，返鄉農民工可選擇在省內任何一家中等職業學校接受多種形式的職業培訓，而且短期培訓免費，選擇學歷職業教育者每年可獲政府1500元補貼，河南省教育廳要求全省中等職業學校面向返鄉農民工全面開展形式靈活多樣的職業技能培養培訓。河北省石家莊市返鄉農民工實行注冊入學，辦理入學手續后即取得學籍，并納入各縣（市）區中職學校招生任務和年度招生統計。學生可以按助學金政策獲得每月150元的資助。對接受學歷教育的農民工實行學分制，學員取得規定學分的，即可頒發中等職業教育學歷證書[11]。中職學校招收返鄉農民工不但可以大大緩解用工荒問題，也可以促進農民再就業，維護社會穩定。 （二）擴寬中職畢業生發展道路，提高中職教育預期收益 中職教育預期收益低是阻礙中職擴大招生的最主要障礙，政府應采取各種措施提高中職教育的收益。第一，改善中職畢業生的就業環境和收入水平。國家應盡量縮小職業階層的收入差距，提高職業技術工人的絕對收入水平和相對收入水平，以更優越、更合理的待遇來吸引人們從事職業技術工作，從而增加人們對職業教育的參與。第二，加快現代職業教育體系建設。長期以來，中職教育一直被認為是“就業教育”、“終結性教育”。資料顯示，2011年普通高中畢業生升入高等教育的比例上升到86.5%，而高職招收中職學生的比例只有17%[12]。這說明中職生的發展道路狹窄，如果想繼續學習希望很渺茫。隨著經濟增長方式轉變和產業結構的優化升級，企業對技能人才的學歷、技能要求也不斷提高。職業教育應該高移，使更多的中職畢業生有機會上大學，拓寬中職和高職的溝通渠道，加大高職招收中職學生的比例。國家應加快改革步伐，讓中職生和普高學生能平等地接受高等教育，平等地參與社會競爭，只有這樣才會有更多學生真正愿意選擇職業教育。 （三）加大政府監管力度，切實提高中職教育質量 中職教育作為一種產品被消費者選擇，理性的消費者不但考慮價格，也要考慮質量。隨著居民收入水平的提高，以及對教育投資的重視，消費者傾向于選擇高質量的商品和服務。中職教育的質量一直不盡人意，所以盡管實行了免補政策，消費者仍然不愿意選擇中職教育。政府應加大對中職學校的監管，切實保證中職學校教育質量。第一，加大財政投入，繼續推進中職免費政策，尤其是大力支持西部落后地區中職教育的發展。第二，進一步修訂和完善《職業教育法》，并制定配套法律體系，如《企業培訓法》、《就業準入制度》等，使職業教育的發展有一個良好的法律環境。第三，加強統籌管理，成立專門的部門將教育部的中職、高職以及勞動保障部的技校、高級技校和各級各類技能培訓機構合并在一起統一管理，并逐步整合職業教育資源。第四，對中職學校的辦學資質定期審查、定期通報，不合格的學校應立即取消辦學資格。