加快湖南新型城鎮化建設的若干對策

呂靈華

摘 要：近年來，湖南城鎮化水平取得了明顯進展，但目前新型城鎮化建設仍然存在許多問題，必須從全省各地實際出發，研究加快推進湖南新型城鎮化的對策。

關鍵詞：湖南；新型城鎮化；對策

中圖分類號：F12

新型城鎮化是引領我國未來經濟發展的重要動力。近年來，湖南推進城鎮化取得了明顯進展，但城鎮化仍然是湖南省經濟社會發展的“短板”。目前湖南城鎮化水平整體偏低，城鎮化率低于全國平均水平5.77個百分點，城鎮化水平明顯滯后于工業化水平；城鎮規模普遍偏小，城鎮平均人口規模只相當于全國的80%，首位城市人口聚集度僅為2.9%；城鎮發展質量不高，城鄉二元結構明顯；城鎮地域分布不均勻，城鎮格局出現“湘中塌陷，湘西滯后，湘北、湘南發展速度較慢，湘東發展明顯加快”現象。目前，湖南已進入城鎮化推進的關鍵時期，我們應貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，堅持以人為本，質量優先，深化體制機制改革，走城鄉一體的新型城鎮化道路，這對于全面推進我省“四化兩型”建設、實現“兩個率先”、“兩個加快”，全面建成小康社會，都具有非常重要的意義。

一、構建多元化的城鎮體系結構

國內外城鎮發展的經驗表明，大城市發展到一定程度都面臨大城市病，要破除這種兩難局面，必須構建多元化的城鎮體系。從湖南來看，必須堅持從實際出發，根據不同地區的自然條件、經濟基礎、交通狀況、環境容量等，合理構建與區域經濟發展和產業布局緊密銜接、與資源環境承載能力相適應的以城鎮群為主體形態、大中小城市和小城鎮協調發展的具有湖南特色的多元發展格局。首先，要積極融入長江中游城市群。環洞庭湖城鎮群特別是岳陽要突出在對接長江開放經濟帶中的戰略地位，積極對接長株潭、武漢等大城市群，成為湖南融入長江經濟帶和長江中游城市群的橋頭堡，打造中國經濟增長“第四極”；長株潭城市群要更好地發揮長株潭的核心增長極作用，切實增強環長株潭城市群的集聚輻射功能，縱深推進長株潭及岳陽、婁底、益陽的經濟一體化進程。其次，要推進湖南不同城鎮群協調發展。大湘南要以承接產業轉移示范區為抓手，大力推進產城融合，著力打造衡陽西南云大城鎮群，郴州大十字城鎮群，永州祁陽、零陵、冷水灘城鎮群。同時，要加快建設邵陽東部四縣城鎮群、懷化鶴城中方芷江洪江城鎮群和湘西吉首鳳凰花垣城鎮群等。第三，對城鎮化水平較低的地區，要搶抓機遇，不斷提高城鎮化水平，做大做強縣城，建設一批富有特色、人居環境適宜的中小城鎮。

二、破解行政管理體制改革難題

在市場經濟條件下要以政府職能轉變為核心，建設服務型政府，全面提升行政效率，為新型城鎮化建設提供組織保障。一要構建有限責任政府，提升城鎮社會管理和公共服務能力。要按照推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，實行政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，簡政放權，正確處理好政府和市場、政府和社會之間的關系，推進經濟管理和社會治理創新，注重運用法治方式，實行多元主體共同治理，形成政府與社會組織和社會公眾共同參與的公共治理機制，增強社會自治功能；政府要進一步提高城鎮化建設過程中的政府行政服務的水平和效率。二要改革地方行政區劃體制，逐步減少管理層次。要以城鎮群為基礎，結合地緣、政治、經濟、文化、歷史等因素，對湖南的人口大縣和經濟強縣率先實行省直管縣（市）體制改革，實行扁平化管理。三要進一步精簡政府機構設置，重構政府行政機構框架。為了避免職能交叉，防止政出多門，對相近的管理部門要進行合并，最大限度地提升城鎮政府行政管理效能。

三、深化規劃建設管理體制改革

在新型城鎮化過程中，一定要高度重視規劃的引領作用。一是城鎮規劃要有科學性。要高起點，盡可能聘請國內外知名專家和設計單位，高標準、高質量編制城鎮發展規劃；要明確功能定位，處理好生產、生活、休閑、交通四大要素之間的關系，堅持以人為本，更適合人的生產和生活的要求，科學地設置工業區、商貿區、生活區、教育文化區，實現功能配套互補；規劃的制訂要注重保護地域信息、時代特征和民族風情綜合形成的城鎮特色，要注重保護和繼承文化遺產，注重對重點文物、非物質文化遺產、古籍、古建筑等有效保護、統籌規劃和合理開發，把自然景觀與人文景觀結合起來，我們湖南的城鎮建設要注重體現湖湘文化風格，讓城鎮居民能看得見山、望得見水、記得住鄉愁。二是城鎮規劃要有足夠的彈性。眼光要放長遠，把握新型城鎮化發展大趨勢，堅持在科學規劃的基礎上從容建設，決不能急于求成，留下遺憾，要為未來充分留足發展空間。三是規劃實施要有剛性。規劃制訂好以后，其中原則性的、根本性的、基礎性的東西，堅決不能動，必須嚴格執行。

四、提高城鎮建設要素利用水平

第一，積極推進人口城鎮化。必須盡快剝離附加在戶口上的社會福利，推廣以固定住房為落戶標準的戶籍遷移辦法，鼓勵有穩定創業就業機會、固定居所的農民或外來農民工進城，著力解決進城落戶農民在戶籍登記、就業勞保、子女上學、醫保社保和其他公共服務等方面享有與城鎮居民同等的權益；逐步建立以身份證管理為核心的人口流動制度，以居住地來劃分城鎮人口和農村人口，以職業劃分農業人口和非農業人口，使城鄉公民在戶籍上完全平等，加快農民市民化進程。

第二，創新投融資體制機制。城鎮融資須堅持政府引導，市場運作，廣開門路，用活政策，依靠民力，借助外力的原則，在持續加大政府投入的基礎上，不斷強化金融機構中長期信貸資金對城鎮化建設的支持，進一步放開資本、經營等市場，努力吸引社會資本全面參與新型城鎮化建設，構建市場運作為主，國家、地方、集體、個人、企業（含外資）共同投資建城、興城的多元投資體系。不斷豐富直接融資手段，完善城鎮建設投資公司法人治理結構，采取注入資本金和優質資產等方式，做大做實各級城鎮建設投融資主體平臺。

第三，深化土地制度改革。要編制科學的土地利用總體規劃，并在此基礎上編制城鎮建設規劃和農村土地保護規劃。要開展城鎮用地整治，通過土地置換和企業改制等方式全面清理處置閑置土地，對城鎮的存量土地進行調整和改造，提升城鎮土地利用率。要加強耕地利用狀況動態監測，嚴格控制農地轉為城鎮建設用地的數量。要建立城鄉一體的土地制度，激活農民的土地資產，推進土地資產股權化、農民股東化、權益民主化，著重培育公正、公開、公平的農村土地產權流轉市場，建立嚴格的土地產權保障制度，積極促進土地產權流轉。endprint

五、推進城鎮產城互動融合發展

產業發展是城鎮化的主要動力。新型城鎮化建設要充分發揮工業化的第一推動力作用，以產業發展為動力，夯實新型城鎮化的產業基礎，以產興城，以城促產，大力推進產城融合發展。首先，要優化城鎮產業布局。要充分考慮湖南城鎮資源稟賦、產業基礎、交通區位、地理環境和文化底蘊，結合城鎮在區域城鎮產業體系中的地位和分工合作關系，優化城鎮產業布局，增強自主創新能力，大力培育具有湖南特色和比較優勢的產業，加快完善產業配套和延伸產業鏈條，形成支撐城鎮化加快發展、布局合理、各具特色的現代產業體系。其次，要抓住當前全球產業加速轉移升級及結構調整的契機，推進湖南鋼鐵、有色金屬、石化等傳統優勢產業調整升級，大力發展節能環保、生物醫藥、新材料、新能源、航空航天和文化創意等戰略型新興產業，加大對勞動密集型和知識密集型服務業的支持力度，推進先進制造業與現代服務業融合發展，在更高層次上實現產城互動。再次，要進一步完善城鎮功能，提升城鎮對產業發展的綜合承載能力，形成城鎮發展與產業布局良性互動，提升產業集聚集約化發展水平。

六、構建生態城鎮建設促進機制

第一，加強城鎮及周邊地區生態保護和環境治理。要大力植樹造林，加強森林生態系統建設；積極推進洞庭湖和“四水”流域水土流失和污染治理，疏浚和美化河流、湖泊、濕地等水體，整治、美化山林水岸，溝通、活化和清潔城鎮水系，建設河流風光帶；要加強城鎮及周邊地區綠地資源建設，提高生態環境自我凈化能力。

第二，嚴格控制污染排放。一要提高環境準入門檻，從源頭上預防和控制污染排放。要加大對污染企業以及危險品企業的升級改造、搬遷、關停力度，鼓勵發展節能性環保產業，支持探索循環經濟模式，降低產業發展對能源、水資源、空氣等生態資源的消耗或破壞。二要盡快建立節能減排制度，加強監管。通過加強制度建設，建立起城鎮發展中集約節約使用土地、能源和水資源的新機制。三要加快城鎮污水處理和生活垃圾無害化處理設施建設。要配套完善污水管網，改造提升污水處理工藝，推進生活垃圾處理資源化、減量化和無害化，逐步實現城鎮污水處理和生活垃圾無害化處理設施全覆蓋；四要加強節能環保宣傳，倡導綠色消費，鼓勵城鎮居民在日常生活中踐行節能環保。

第三，建設生態、宜居城鎮。要大力開展綠色公益活動，培育城鎮居民綠色生活理念，增強人們崇尚自然、保護生態的意識；要充分發揮好湖南依山傍水、臨江靠湖、山水在城中、城在山水中的山水優勢，打造獨具特色的城鎮景觀，建設綠色生態園林城鎮；要充分利用山體、道路、功能分隔帶，加強城鎮公園綠地、居住綠地、休閑綠地、單位綠地、風景園林等公共綠地建設，提高城鎮綠化水平。

注：本文系湖南省軟科學研究計劃項目課題：《湖南新型城鎮化建設的路徑與對策研究》[項目編號：2013ZK3075]階段性成果。endprint