淺議玉樹震后重建救助機制

王奇

[摘 要]玉樹4.14地震后，各級政府和社會各界對玉樹展開積極救助，目前，玉樹州三年災后重建期已經結束，本文從重建救助資金、組織、措施三個方面，對玉樹震后重建救助機制進行總結性研究。得出玉樹災后重建是在政府主導下，結合社會各方力量，在考慮玉樹災區存在特殊困難基礎上，通過不斷理順各種體制機制、加強監督檢查，加大政策優惠和支持力度，最大限度對群眾進行救助，實現建設社會主義新玉樹的目標。

[關鍵詞]玉樹；重建；救助機制

2010年4月14日，我國玉樹藏族自治州玉樹縣發生地震，人們的生命財產遭受損失，在黨中央、國務院的堅強領導下，災區廣大干部群眾奮起自救，社會各界積極支援，應急救援基本將災后損失降到了最低程度，取得了巨大的成功。隨后，國家確立玉樹三年基本完成恢復重建任務，在黨中央國務院的親切關懷下，在省委省政府的堅強領導下，來自政府和社會的救助不斷注入災區，重建救助機制為玉樹重建奠定了堅實的基礎，最終取得重建的勝利。

一、重建救助資金：中央財政資金為主

在震后的第十天，國務院即發布了《關于做好玉樹地震災后恢復重建工作的指導意見》（國發〔2010〕14號），最早明確提出了鑒于玉樹災區的特殊情況，災后恢復重建所需資金以中央財政安排為主。隨后，確立了中央為主，多方支援的重建資金籌集原則，重建資金的來源主要包括：（1）中央財政安排的恢復重建資金；（2）省級財政安排的恢復重建資金；（3）社會捐贈資金；（4）居民和企業自籌資金。最終，根據財政部和國家發展改革委的批復，玉樹災后恢復重建資金總規模為316.5億，包括中央財政資金206.5億，青海省級財政資金20億元，社會捐贈資金60億元，企業自籌及貸款25億元，居民個人負擔5億元，上述資金具體由青海省統籌安排用于規劃內恢復重建任務的相關支出。

玉樹災后重建開始前，中央政府就已考慮到將會面臨的特殊困難，這些困難既有自然環境方面的困難，又有社會環境方面的困難。自然環境方面的困難主要有：玉樹地處高海撥地區，高寒缺氧，黃金有效施工期只有五個月，并且對重建施工人員適應能力影響大，影響工作效率；極重災區結古鎮地形地勢復雜，地形狹窄，地勢高差大，可用地面積小而安置人口多，并且設計施工難度大。社會環境方面的困難主要有：玉樹地處艱苦、偏遠地區，基礎設施建設落后，重建中供水供電等保障條件供給存在一定困難，距離省會西寧800公里路程，運輸道路僅有國道214線和省道308線，都制約著災后重建項目順利實施；玉樹是民族地區，藏族人口占97%左右，基本屬于全民信教區，災后除硬件設施的重建外，還有軟件的重建，包括災區民眾的社會交往關系，價值觀念的樹立，對社會的再度認同等，在民族地區如何使其自身發展跟上重建的速度，是幫助重建新家園的基礎，實現這一基礎面臨很多問題考量。中央財政大力支持玉樹災后重建，總體部署領導恢復重建工作，可以看出中央政府對重建新家園、新校園、新玉樹的重視程度。

二、重建救助組織：省委、省政府領導

玉樹震后重建救助所形成的組織體系，核心是省委、省政府的領導，省玉樹災后重建現場指揮部的指導，內部有州及以下各級政府部門不斷理順的重建工作體制支撐，外部有各方援建單位、企業和援玉干部的支持。青海省委、省政府對災后重建負總責任，既要建立強有力的領導機構，又要建立災后重建現場指揮調度系統，科學高效有序的完成重建任務。在應急救援剛結束不久，相繼成立了省玉樹地震災后重建工作領導小組，領導小組組長由省政府省長駱惠寧同志擔任，省玉樹地震災后重建現場指揮部，指揮長由省政府副省長馬順清同志擔任。現場指揮部承擔現場指揮職責，實施災后重建規劃的組織協調、督促檢查工作，領導各工作組和玉樹州按照職責范圍開展工作，領導參與災后重建的部隊、武警，實行軍地聯動。現場指揮部對省玉樹地震災后重建工作領導小組負責，要按照省委、省政府和領導小組的指示，研究開展災后重建工作，并定期向其匯報工作情況。以省委、省政府領導，省玉樹災后重建現場指揮部指導為核心建立起來的組織體系，統一指揮，統籌安排，有序推進，確保了災后重建各項工作的順利開展。

玉樹州具體承擔和落實災后重建的各項任務。通過理順州及以下各級政府部門的管理體制，包括成立適應災后重建工作的臨時性組織，積極探索調整基層社區管理模式，轉變機構職能，健全由州委統領，州政府總負責總協調的工作機制。例如為了有效實施災后重建相關方案，扎實推進災后重建工作，州委、州政府在2011年成立了17個專項工作組，在州委、州政府的總體安排部署下，全力推進災后重建工作，各工作組抽調有工作經驗和較強工作能力的人員，對抽調人員進行分組分工，設立職能小組，并不斷完善各項工作制度，形成按制度辦事，按制度管人的工作思路。2010年7月，根據災后重建工作的需要，在結古鎮重新調整組建了10個副縣級的管理委員會，內設綜合協調、黨群宣傳，規劃建設，群眾生活和綜治維穩5個工作組。2011年11月及時組建了玉樹縣過渡安置管理委員會，內設黨群宣傳，街道社區籌建辦公室，綜治維穩，消防，供水，供電，環衛，綜合辦公室等8個工作組，在玉樹縣委、縣政府統一領導下，履行災后重建階段社會管理、服務保障和抓基層建設的職能。隨著災后重建工作的穩步推進，需要將機構職能由管理轉型為建設型，并進一步加強和充實災后重建干部隊伍，2011年3月，10個管理委員會成功轉型為建設委員會（根據工作需要在2011年2月新增加了新寨建委會），組建的工作組與管委會相同，這樣，12個基層委員會形成的社會網格化管理，有力促進了災后重建各項工作任務的落實。

對口援建和干部援青是推進玉樹災后恢復重建的重要舉措，即體現了我國社會主義制度的優越性，又體現了我國一方有難，八方支援的優良傳統。根據玉樹災區重建的實際情況，中央決定這次災后重建主要采取對口援建的方式，對口援建的安排主要有四個方面：一是確定東西扶貧協助支援省（遼寧省）和支援藏區的對口省市（北京市）為對口援建省市。二是中央企業充分利用自身在人才、技術、管理等方面的優勢，承擔施工建設任務，央企包括中國鐵建、中國建筑、中國中鐵、中國電建、中鐵二局等。三是軍隊和武警部隊參加部分項目的援建，承擔部分運輸任務，如援建“兩校一院”交鑰匙工程，即八一孤兒學校、八一職業技術學校和玉樹縣八一醫院。四是青海省組織省內力量援助玉樹建設，包括西寧援建雜多縣，海西州援建治多縣等。援建工程的資金以中央財政資金為主，業主是當地政府，這樣的援建模式需要政府與援建單位建立協商溝通機制。玉樹州及時成立了州對口支援工作領導小組，各縣也成立了相應機構，切實解決影響施工的問題，服務援建單位。各援建省市、單位的黨組織與地方各級政府部門的黨組織共同組織活動，深化地企共建，建立了深厚的民族情誼。玉樹州援青干部作為支持災后重建的智力資源，安排在對口支援的重要崗位，首批援玉干部先后被任命州、縣常委和副州、縣長，并明確具體工作分工，用先進的思想，先進的理念，先進的管理方法，支持和參與玉樹的重建和發展。

三、重建救助措施：實現災后復興

重建期的救助不同于應急期，應急期更多的是依據以往的經驗、在緊急情況下做出的反應，重建期需要在做好過渡期安置工作基礎上，結合當地實際情況，通過詳細的規劃，在相關政策的支持下，逐漸完成住房、公共服務設施、基礎設施、宗教設施的建設，并實現災區政治、經濟、文化的復興發展。震后重建救助措施具體如下：

（一）通過周密重建規劃實現各項設施重建。實現各項設施重建的第一步是科學規劃，這項工作在震后不到一個月就全面開展，迅速開展的規劃設計工作，為災后重建贏得了時間，爭取了主動。中規院、中國建筑設計院、清華大學建筑設計院等一批國內知名的規劃設計單位匯聚到玉樹揮灑智慧，其中中規院發揮了玉樹災后重建規劃的統領作用，玉樹地震發生后，中規院積極響應，迅速對救災工作做出了安排，利用在汶川“5.12”特大地震中積累的豐富經驗，于4月17日至20日短短4天起草完成了《關于過渡期安置房的原則建議》、《災后重建規劃工作方案》報告，為災后重建規劃提供全面的技術支撐，在規劃前期廣泛調查公眾訴求，規劃方案初步形成后，中規院工作組于2010年5月28日、6月9日、8月7日在結古鎮分別就總體規劃和控制性詳細規劃進行現場公示，其場面范圍之大、藏族群眾參與之踴躍、爭論討論之深刻為國內前所未有。

玉樹災后設施重建包括城鄉居民住房、商住和商業用房、基礎設施、公共服務設施、寺院及宗教場所等，無論哪一種重建都要符合規劃要求，體現地域風貌、民族特色和時代特征，這些規劃有國務院正式頒布的《玉樹地震災后恢復重建總體規劃》、中規院設計的《玉樹州城鎮體系規劃》、《結古鎮災后重建總體規劃》、《結古鎮控制性詳細規劃》、《結古鎮總體城市設計》等。災后設施重建中首先是對基礎和公共服務設施的建設，按照先基礎、后住房，先地下、后地上的次序，玉樹州積極配合、支持援建單位，完成在學校、醫院、市政、交通、水利、通訊等基礎性和先導性設施建設；城鄉住房建設是災后重建的重點，又以結古居民住房建設為重中之重，結古是極重災區，是全州災后重建的重點和難點，投資最多，項目最多，通過鎖定群眾意愿，逐漸推進住房建設；寺院是按照“一視同仁、同等對待、合理安排、給予支持、依法審批，基本恢復震前規模”的原則和要求重建，87座受損寺院的修復重建與全州災后城鄉住房重建同步開工、同步建設，切實發揮寺院在重建中的主體作用，采取寺院自建的形式，支持受損寺院和僧舍恢復重建。

（二）通過相關政策支持實現災后社會重建。青海省根據國務院《關于支持玉樹地震災區恢復重建政策措施的意見》（國發〔2010〕16號）精神，結合自身實際發布《關于支持玉樹地震災區恢復重建政策措施的意見》，在教育醫療、財政稅費、社會保障、援建援助等方面給予優惠政策。玉樹州委、州政府貫徹執行黨中央國務院、省委省政府的決策部署，通過政策措施層層細化支持玉樹災后社會重建。這些支持災后恢復重建的政策措施促進了民族地區經濟社會發展，改善了生產生活條件，為長遠發展打下良好基礎。

教育資助優惠政策，對在校生實現免除學費，發放助學金或生活費補助，對轉移到省外就讀的學生免除學費和住宿費，并發放生活費、交通費等補助，用切實可行的政策扶持教育發展；稅收和金融優惠政策，恢復重建期間從實際出發盡可能給予減免、補貼政策，如災區事業單位和個人一律免征各類行政收費和政府性資金；就業援助和社會保險、災區群眾后續生活保障及傷殘人員康復救助、計劃生育、扶持企業和產業發展等政策都在切合玉樹災后重建的實際，具有可操作性的基礎上推行。

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