戶籍制度改革勢在必行

易鵬：國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任，盤古智庫城鎮(zhèn)化首席研究員，中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策部研究員。新加坡《聯(lián)合早報(bào)》專欄作家，CCTV、央廣經(jīng)濟(jì)之聲特約財(cái)經(jīng)評論員，英國金融時(shí)報(bào)中文網(wǎng)、人民日報(bào)等多家媒體的特邀撰稿人。著有《中國新路——新型城鎮(zhèn)化路徑》、《易鵬談區(qū)域經(jīng)濟(jì)系列》、《低碳真相》等書。

嚴(yán)格來說，“戶籍”一詞出現(xiàn)的時(shí)間并不長。1958年，中央政府出臺了戶籍管理制度，這也是中國第一次出現(xiàn)戶籍管理制度，從那時(shí)開始，中國人就和戶籍關(guān)聯(lián)在一起了。當(dāng)時(shí)有一個(gè)流行詞叫做“城市戶口”，擁有城市戶口的人吃國家糧，與之相對應(yīng)的就是“農(nóng)村戶口”。戶籍和人關(guān)聯(lián)在一起，實(shí)質(zhì)上是戶籍背后附帶著很多利益在不同人之間進(jìn)行分配，比如說教育、商品糧、工作等。

之所以會(huì)出現(xiàn)戶籍制度管理方式，與當(dāng)時(shí)大背景有關(guān)。20世紀(jì)50年代中期，國際形勢十分嚴(yán)峻，中國與蘇聯(lián)的關(guān)系處于緊張狀態(tài)，與美國的關(guān)系處于敵對狀態(tài)。我國出于國家安全的考慮，國家戰(zhàn)略重點(diǎn)放在工業(yè)，尤其放在“兩彈一星”等國防工業(yè)上。由于當(dāng)時(shí)城市居民主要從事重工業(yè)，城里也沒有更多輕工業(yè)，加上糧食無法靠自由交換獲得，所以完全靠國家配給（農(nóng)村農(nóng)民供給）才能穩(wěn)定下來。農(nóng)民在農(nóng)村生產(chǎn)的糧食，通過測算以后發(fā)現(xiàn)15%左右的糧食能夠成為商品糧，也就是說農(nóng)民種糧15%左右的收成能夠多余地供給城里人。從整體來看，糧食的供給并不富裕，所以如果不對城市人口進(jìn)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管制，會(huì)有很多人流入到城市，而城市糧食供應(yīng)又有限。在這種情況下，就順勢而為推出了戶籍管理制度。當(dāng)時(shí)戶籍制度很重要的一點(diǎn)，除了農(nóng)民和居民這個(gè)區(qū)別以外，也不鼓勵(lì)農(nóng)民在農(nóng)村之間、農(nóng)民之間流動(dòng)，希望以農(nóng)補(bǔ)工，尤其補(bǔ)重化工業(yè)。這樣戶籍管理制度出臺以后，附帶的各種福利自然也就捆綁其間。

1958年采用的戶籍管理制度，是用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路來推動(dòng)中國“兩彈一星”的建設(shè)，推動(dòng)中國重化工業(yè)的建設(shè)，在當(dāng)時(shí)的背景下有積極意義。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，戶籍管理制度就出現(xiàn)了很多負(fù)面作用，尤其是隨著1978年改革開放以后，過去戶籍管理制度的弊端日漸凸顯，戶口也就成為了一個(gè)枷鎖。具體表現(xiàn)為以下四點(diǎn)：

第一，戶口使得城里人“進(jìn)不了鄉(xiāng)”，鄉(xiāng)里人很難進(jìn)城。這就使得人力資源要素得不到充分的流動(dòng)，人力資源要素得不到充分流動(dòng)，就會(huì)制約經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。而隨著戶籍帶來的利益越來越大，導(dǎo)致的分割也越來越明顯，這樣就使得要素不能很好流動(dòng)。由于利益和距離加大，也很難快速推動(dòng)兩種利益中間的妥協(xié)與中和。當(dāng)要素得不到充分流動(dòng)，人口得不到充分融合，就直接阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，阻礙全國統(tǒng)一市場體系的建設(shè)，阻礙了社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。

第二，戶籍制度背后蘊(yùn)含著教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等各種福利的巨大差異，由于它阻礙了要素充分流動(dòng)，鄉(xiāng)村戶籍人口很難在城市落戶。這就導(dǎo)致了中國特有的現(xiàn)象——農(nóng)民工。農(nóng)民工既是農(nóng)民又是工人，實(shí)際上就是2億多農(nóng)民背井離鄉(xiāng)來到城市里，主要從事制造業(yè)或者傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)。他們工作的時(shí)間有長有短，時(shí)間長的有10年、20年，但由于戶籍沒有改革，難以落戶，所以這部分人就成為了夾生層，他們在城里面生活和工作，但很多福利還是留在出生地或者戶籍所在地的農(nóng)村，也不能獲得城市居民基本的福利。

第三，戶籍制度改革沒有充分進(jìn)行，就不能推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化。如果現(xiàn)在戶籍制度改革不能讓每個(gè)人都能享受基本公共服務(wù)均等化，那么普通老百姓，尤其是農(nóng)民，就會(huì)對未來的養(yǎng)老、醫(yī)療充滿不確定感。于是，他們會(huì)趨于保守，不敢拿出錢來消費(fèi)，用更多的儲蓄來規(guī)避未來風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)消費(fèi)和結(jié)構(gòu)調(diào)整成為現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)和路徑時(shí)，就必須讓老百姓口袋里有錢，而且沒有后顧之憂的敢于花錢，來促進(jìn)消費(fèi)，從而進(jìn)一步激發(fā)市場活力。

第四，戶籍的存在，讓城鄉(xiāng)之間形成了門檻，使得城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加劇，城鄉(xiāng)之間的收入和發(fā)展差距拉大。就目前而言，全國城鄉(xiāng)居民收入差距大約是3∶1，也就是說農(nóng)村人收入只有城里人的1/3，農(nóng)民日子并不富裕。老百姓富裕起來是實(shí)現(xiàn)中國夢的根本，目前要讓全中國人民富裕起來，困難和主戰(zhàn)場在農(nóng)民和農(nóng)村。而要讓農(nóng)民提高收入，以前的戶籍制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)之的間割據(jù)局面就要徹底改變。

總之，現(xiàn)階段戶籍制度的存在，已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。它阻礙了中國夢的實(shí)現(xiàn)；阻礙了中國改革進(jìn)一步的深入；阻礙了老百姓日子更好起來；也阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。所以，必須要進(jìn)行戶籍制度改革。（責(zé)任編輯/吳文仙）