《清代兩司行政研究》一書評介

薛剛

清制沿明，地方設兩司，即布政使司與按察使司。從學界對兩司相關的研究成果看，有地區性研究、階段性研究，也有布政使、按察使個案研究。苗月寧女士所著由中國社會科學出版社出版發行的《清代兩司行政研究》一書則有別于此，該書緊緊圍繞兩司行政問題展開深入、詳實地探討，所用史料豐富、思路清晰、論證嚴謹。全書以近40萬字的筆墨，將有清一代布按二司行政狀況展現給讀者，具有較高的學術價值與現實意義。歸納來看，不論材料運用還是結構安排、內容論述等均有值得關注之處，本文對此擇要述之。

一、史料詳實、銜接有序

梁啟超曾言：“史料為史之組織細胞，史料不具或不確，則無復史之可言。”說的就是史料對于治史的重要性。明清史料之豐富，為眾所周知之事，包括檔案、實錄、政書、文集、方志等多項。苗著對上述各類型史料頗為利用，據筆者統計，該書引用《明清檔案》、《朱批奏折》、《履歷檔》、《上諭檔》、《起居注》等檔案14類，實錄23類，《會典》、《清四通》等政書文獻53類，方志、筆記、文集、日記等38類。著者通過諸多史料記載的大量鮮活的實例，論證、歸納出布按兩司行政諸方面，彌補了政書記載不明或缺載的不足，盡可能地還原了兩司行政的原貌。在論述過程中，對史料把握得當，對制度的考論、變化的梳理、背景的闡釋等均有條理，顯示其較強的史料功底。

二、展示藩臬二司職掌全貌

藩司、臬司各有分工、各有專責。據清代政書的記載，承宣布政使司布政使“掌一省之政事，錢谷之出納。？”按察使司按察使“掌全省刑名按劾之事”該著以豐富的史料闡釋了如上布按二司的職掌，更為可貴的是，從大量檔案、實錄、文集中歸納、總結出二者共同職掌：民政——辦賑、財政——錢法事務、教育——科舉事務以及軍需事務、考核選任地方官、鹽務、關稅、水利、河務等項；另有布政使的司法職能，包括頒布國家法令，審理與民政、財政有關的刑事案件、上控和京控案件，參與秋審及地方重大刑案的審理；以及清末布按二司的外交職能等。將清初至清末二百多年布按二司職掌及變化詳細展示出來。書中還提及布按二司職掌重疊問題。事實上，明清地方官缺固定且有限，基層州縣官集行政、司法、稅收于一身，總于省之布政司、按察司。盡管清代帝王認定“各省料理錢糧，自有布政使；刑名，自有按察使；總理兵馬各項事務，自有督撫。”但隨著社會內容復雜化，在寬泛的分工內職掌重疊與交叉是避免不了的，這也成為二者兼管地方事務的原因之一。

三、一部活的制度史

鄧小南在研究宋代制度史時指出；“所謂‘活的制度史，不僅是指生動活潑的寫作方式，而首先是指一種從現實出發，注重發展變遷、注重相互關系的研究范式。官僚政治制度不是靜止的政府型態與組織法，制度的形成及運行本身是一動態的歷史過程，有‘運作，有‘過程，才有‘制度，不處于運作過程之中也就無所謂‘制度。如今，制度史的研究者們無不注意到‘長時段、‘動態研究的必要性。……制度史重視發展，強調動態。”苗月寧該著踐行了這一制度史研究范式。如我們所知，制度、政策、機構設置具有適時性，因時、因勢而設而廢。自明至清，督撫由監察官固定為地方軍政長官，布按二司地位居其下，分守、分巡道員由布按二司派遣官而固定為知府之上的大員，兩司大計由卓異而轉為非卓異，清末新政增裁官制，如此均體現制度變遷性，且其變遷具有內在的社會背景和政治需要。該著做到了長時段的、變遷性的考察，尤其對兩司職掌階段性變化及原因著墨頗多。有清一代，兩司職掌的變化具有鮮明的時代特色。如順康年間布政使安撫百姓、恢復生產，雍正年間清查虧空、耗羨歸公，乾嘉時期解決人地矛盾、平抑物價，道光以后禁絕鴉片、辦理協餉等。順康時期按察使主要職掌為監察地方官員、清理積壓案件，乾隆末年以后治理官風、洋教傳播及鴉片輸入等系列社會問題。

四、回答了兩司與督撫的行政關系問題

明初，加強皇權廢行省設三司，因監察地方需要及“多事之區”合力不足的情況，遵行“分指之十彈，不如合掌之一擊”的古訓，督撫制度應運而生。清代繼承了明代這一政治遺產，并將督撫權力固定，兩司題本權（以公開、正式形式奏事）喪失，反應出清政府從法律意義上確立了地方督撫最高，布按從屬的行政格局。但藩臬二司省級官員的性質未變。這種地方行政體制下，作為省級大員的布政使、按察使與督撫行政關系如何？地方由分權到集權情況下，如何保證皇權及中央對地方的控制權？這些歷史性的熱點問題，該著對此作了回答。即通過賜予兩司具折權（以秘密、非正式形式奏事）及陛見述職等方式防止督撫利用職權掣肘兩司，監督督撫地方行政、用人，了解督撫任職情況等，形成督撫與兩司“大小相制，內外相維”的地方管理方式。這種體制直至晚清督撫權力坐大，兩司牽制督撫的格局被打破為止。

概而言之，著者以豐富的史料，闡釋了兩司行政的具體情況及其變化，回答了學界關心的諸多問題，堪為一部較好學術專著。欣贊之余，不免提出點希望，在這里借用杜家驥先生在本書《序》中的話，以求共勉。“任何歷史問題，只要深入進去，就會感覺到它的復雜性，相關的事情非常多，只有盡可能多地廣泛搜集資料，進行辨別、消化、歸納提煉，才能揭示接近客觀的歷史真相，得出較為貼切的認識。清代兩司問題也不例外，而且，這一專題的研究空間還相當大，希望月寧女士繼續努力。”

參考文獻：

[1]梁啟超：《中國歷史研究法》，第四章·說史料，石家莊：河北教育出版社，2003年，第38頁。

[2]《皇朝通典》卷三十四，職官十二。

[3]《清世祖實錄》卷138，順治十七年七月庚辰，北京：中華書局，1985年。

[4]鄧小南：《走向“活”的制度史——以宋代官僚政治制度史研究為例的點滴思考》？，《浙江學刊》，2003年第3期。

[5]苗月寧：《清代兩司行政研究》，《序》，北京：中國社會科學出版社，2012年。