“黔南經驗”：擴權強鎮的改革樣本

岳振+王鐵清

8月12日，貴州省鄉鎮行政區劃調整改革工作現場會在黔南州獨山縣召開。會議旨在貫徹落實省委、省政府戰略部署，借鑒黔南州鄉鎮行政區劃改革的經驗和做法，督促和推進全省鄉鎮行政區劃改革工作。

黔南州鄉鎮行政區劃改革速度快、力度大。副省長慕德貴在現場會上評價說，獨山等黔南各縣市的鄉鎮區劃調整改革，讓“干部與群眾打交道多了，群眾滿意度也相應得到提高。讓我們看到了信心，必須堅定不移推動鄉鎮行政區劃調整”。

十八屆三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現代化；優化行政區劃設置、深化行政審批制度改革、完善城鎮化健康發展體制機制，推動大中小城市和小城鎮協調發展。鄉鎮行政區劃調整改革的“黔南經驗”，樹起貴州省全面深化改革的一面旗幟，為貴州縣域空間布局調整探索出意義重大的改革路徑與樣本。

把鄉鎮“做大、做強、做實”

去年3月，獨山縣全面啟動鄉鎮區劃調整工作，至今已將18個鄉鎮撤并為8個，對行政村、居委會、村民小組都進行大規模撤并，經過一段時間的運行，在資源整合、要素聚集、發展基礎、社會治理等方面都取得良好成效，形成了“以區為主、區鎮合一、全盤聯動、融合發展”的鄉鎮新氣象。甕安縣在2012年至2013年分兩步將原來的23個鄉鎮調整為10個鎮、1個鄉和2個街道辦事處，鄉鎮新格局為甕安經濟社會發展帶來極大活力，產業布局、資源配置、社會服務管理更加優化，為加快城鎮化建設奠定了堅實基礎。

獨山與甕安兩縣的探索，成為整個黔南鄉鎮區劃調整改革的先鋒，在總結兩縣經驗的基礎上，黔南鄉鎮區劃調整改革于2013年11月全面鋪開。

截至目前，全州鎮、鄉、街道辦的數量從2012年初238個（鎮105個、鄉114個、街道19個）調整為了現在的104個（77個鎮、8個鄉、19個街道），減幅56.3%；鄉鎮平均國土面積從110平方公里增至250平方公里，平均人口從1.8萬人左右增至4萬人左右。

黔南州州委書記龍長春介紹說，在具體撤并中，黔南州統籌考慮了鄉鎮歷史與文化習俗、交通條件等問題，新組建的鄉鎮應該具備“鎮園合一”條件，整合政府與園區行政與服務職能，為產業發展提供支撐，同時能夠更好提供基本公共服務。

根據黔南州的部署，縣城、街道辦事處和中心鎮的新組建，其人口規模至少要達到5萬人；其余鄉鎮的新組建，人口規模要在3萬人以上，或者國土面積不少于100平方公里。

鄉鎮區劃調整改革后，新鄉鎮建設按照“簡政放權、擴權強鎮、提升服務”的要求進行，主要采取6大政策措施，包括優化機構設置，擴大事權、財權，加強服務能力建設，加大鄉鎮用地支持力度以及賦予鄉鎮黨委更大的干部人事管理權等，把鄉鎮一級“做大、做強、做實”。

經過撤并、調整、優化，黔南州鄉鎮內設機構由1995個減少到985個，干部總人數由11296人減少到9784人，辦公經費由原來的1.1億元減少到0.99億元。根據黔南州新組建鎮（鄉、街道）機構設置指導方案，撤并后的新鄉鎮機構分為六類，即鄉鎮黨政辦事機構，鄉鎮紀檢、政法、人民武裝及群團機構，鄉鎮黨委、政府管理的事業機構，縣級部門派駐鄉鎮機構，街道辦事處和產業園區機構。其中，鄉鎮黨政辦事機構設置為6—7個，事業機構設置為9—10個。

優化機構設置要解決的問題，是管理層次多、行政成本高、管理效率低，資源重復浪費現象嚴重等。另外，就現實情況而言，鄉鎮行政事業編制少，人員進出渠道不暢，各種人才相對匱乏，與強化公共服務、加強社會治理的要求不相適應，致使發展成果難以公平地惠及廣大人民群眾。

黔南州州委副書記、州長向紅瓊介紹說，鄉鎮撤并后，新組建的鄉鎮都要建立副科級的社區綜合服務中心和社區服務中心，在村（社區）建立社區服務站，為群眾提供與生產生活密切相關的各類公益服務、便民利民服務，成為集黨務政務服務、委托代理服務、群眾工作于一體的服務平臺。建立專職或兼職代辦員隊伍，為基層群眾提供各類事務代辦、便民服務、信息服務等。

為增強行政服務能力，新鄉鎮的社區綜合服務中心主任由鄉鎮領導班子成員兼任，可配副科長級專職副主任。社區、片區綜合服務中心的總數原則上不超過原鄉鎮總數的120%，凡是在中心能夠辦理的審批業務，全部進入中心集中公開辦理。

黔南州委常委、組織部部長黃偉曾帶著民政、督查室、法制辦等部門負責人暗訪社區服務中心。他發現，有些鄉鎮干部雖然年齡偏大，不會使用電腦等現代辦公設備，但是他們和群眾溝通的能力很強，做群眾工作的辦法很多。從矛盾調解記錄冊中能夠看到，許多民間糾紛就是這些老同志帶頭協調化解的。“干部的服務意識有了極大提高。”

在政務服務工作中，“老百姓辦事兒，能跑一趟的，一定不能讓他們跑兩趟”。黃偉說，一些事項的辦理如養老、農村合作醫療等需要蓋章，但一個鄉鎮某項工作只有一個印章，即使在某個片區服務中心辦好了前期手續，但是有時候還會因為要到綜合服務中心蓋章而拖延時間，群眾需要再跑第二趟。為解決這個問題，黔南州要求鄉鎮采取“一模多印”措施，每個服務中心都有不同編號的同類業務印章，方便群眾辦事，真正實現了“一站式服務”。

向鄉鎮“還權、放權、授權”

在龍里縣，新組建的鄉鎮社區服務中心（群眾工作中心）和社區服務站（點），開設了建設、財政、國土、民政、計生、農林等相關單位辦事服務窗口，承接相關部門的部分審批權和縣政府服務中心的相關職能，方便群眾辦事。

“行政服務類事權全放快放、非行政許可類多放、行政許可類穩妥放、行政處罰類依法探索放。”這是黔南州鄉鎮行政區劃調整改革的“放權原則”。在鄉鎮行政區劃改革中，減政放權為政府職能轉變的路徑探索打開了關鍵切入口。

簡政放權，是全面深化改革的重要任務和目標，今年2月，黔南州委、州政府在《關于深化管理體制改革促進鄉鎮加快發展的指導意見》（下稱“指導意見”）當中，梳理出包括婚姻登記、土地規劃、餐飲服務許可、投資項目審批核準等292項法定以及委托執行的“鄉鎮職權”，并制定出《鄉（鎮）行政區劃調整后鄉鎮職權建議目錄》，希望“通過依法委托和授權，賦予鄉鎮、街道辦部分縣級經濟社會管理權限，使之能夠適應日益繁重的經濟社會發展任務的需要”。

以往，“權力無限小、責任無限大”以及“無權管理，出事追責”，事權與財權不匹配，是多數鄉鎮干部的切身體會，鄉鎮領導干部的積極性受到一定影響，因此，事權下放是黔南鄉鎮布局改革中的重要環節。

根據“指導意見”，鄉鎮獲得的審批權限分為下放（授權）和委托兩種，鄉鎮經濟發展辦公室可以承接縣級投資主管部門的授權，辦理項目備案手續，城管、勞動、工商等領域，鄉鎮可以承接縣級部門的委托職能，依法執行行政處罰權。調整改革后，新鄉鎮獲得了一定的規劃建設管理權，主要集中在環保與用地許可兩個領域。在人事管理權方面，副科級干部人選，鄉鎮黨委有“調整動議、初始提名”的權力。

在292項減政放權事項中，由鄉鎮行使的有72項，授權鄉鎮組織行使的有12項，法律法規委托鄉鎮執行的有4項，規定鄉鎮履行職責的有121項，縣依法委托的有83項。這些權力項目中，有些之前本來就可以由鄉鎮執行的，由于人力、財力等不足以維持相關機構運行，就集中到了縣級職能部門，比如婚姻登記，而今只是強化了鄉鎮力量，使其有能力行使本該屬于自己的職權。黃偉說，鄉鎮區劃調整中的減政放權，實際上由“還權、放權、授權”構成。

行政區劃調整改革后，鄉鎮財權擴大了。財權改革的原則是“財隨人走、相對獨立、分灶吃飯、自求平衡”。根據這一原則，黔南州正在積極探索建立鄉鎮金庫，當鄉鎮財政收入達到5000萬元以上，就可以爭取開設金庫，或在人員、經費上支持人民銀行增設代理機構，以解決鄉鎮行政區域內稅費分級解繳和上下級之間國庫資金往來調撥等收支核算。在國稅、地稅分別達到500萬元的鄉鎮，設立鄉鎮國稅、地稅征管機構，對稅收實行屬地管理。在財政收支的劃分上，按事權與財權相統一原則，鄉鎮與縣市可以合理劃分兩級固定收入和分享收入。

龍長春介紹說，鄉鎮行政區劃調整后，黔南州鄉鎮財政收入由原來的20.7億元增加到28億元，鄉鎮財權得到進一步加強。

增強“動力、能力、吸引力”

小鄉鎮難成“大經濟”，省委書記趙克志多次強調鄉鎮格局對于經濟發展的重要性。他強調，2014年要力爭全面完成鄉鎮撤并工作。之所以需要“大鄉鎮”，是因有一定規模的鄉鎮才能為產業發展、升級提供支撐，才能為要素聚集提供良好平臺，形成招商引資的吸引力。

龍長春認為，鄉鎮區劃調整改革不是對鄉鎮進行簡單的撤并、區域的整合、人口和資源的疊加，而是通過改革，優化鄉鎮管理體制，賦予鄉鎮更大的管理職能，切實增強經濟發展、社會管理能力以及提升公共服務水平，激發鄉鎮內生發展動力。

向紅瓊說，長期以來，黔南州鄉鎮格局制約了工業化、城鎮化建設進程，影響了全州“一圈兩翼”經濟發展新格局。通過鄉鎮行政區劃調整，新組建的鄉鎮服務群眾的能力、統籌發展的能力、維護穩定的能力得到進一步增強。

黔南州副州長胡曉劍在全州民政重點工作推進會上指出：調整鄉鎮行政區劃，對于黔南在新的更高起點上優化基層行政構架、促進資源合理配置、統籌區域協調發展，都具有十分重大的現實意義和深遠的歷史意義。通過鄉鎮行政區劃調整，使行政管理體制進一步優化，統籌區域發展能力進一步增強，經濟發展方式進一步轉變，服務群眾水平進一步提升。

龍長春用立足“破解三個難題”來闡釋推進鄉鎮行政區劃改革的重要性與必要性。首先是破解管理體制難題。上世紀90年代的“撤區并鄉”后，鄉鎮規模小、人口少、布局散，事業編制不足，如今，鄉鎮機構出現“空殼化”，“一人所”現象十分突出，以致社會管理、公共服務缺位。區劃調整改革有利于鄉鎮布局的優化、鄉鎮規模的擴大以及人力資源的整合，順應時代發展，建立起與市場經濟相適應的行政管理體制機制。

其次是破解城鄉統籌難題。1991年以來，黔南州3萬人以下的鄉鎮占到鄉鎮總數的82.7%，國土面積在100平方公里以下的鄉鎮占到鄉鎮總數的44.28%。“行政區劃不科學，鄉鎮太小，要素資源難以聚集，致使多數鄉鎮自主發展能力太弱，無法實現集約發展甚至根本就不管發展。”如此就導致黔南州城鄉二元結構矛盾突出，城鎮化水平較低，城鄉居民收入差距、區域發展差距逐漸擴大。推進鄉鎮行政區劃改革，“通過減少農民富裕農民，減少鄉鎮做強鄉鎮，推動‘鎮園合一”，努力實現城鄉一體化發展。

最后是破解公共服務難題。龍長春說，黔南是典型的欠發達地區，各種優勢資源主要集中在縣城，導致農村公共服務能力較弱、供給不足、水平較低。行政區劃調整改革的重要目的，就是辦好基礎教育，讓農民子弟享受良好教育，搞好醫療衛生服務，提高農村防病治病能力，抓好文化建設，滿足農村多元文化需求，解決養老問題，提高養老服務水平。

值得強調的是，很長時間以來，“鄉鎮不抓工業、不抓園區”幾乎已成為思維定勢，工業、產業園區建設因為多個鄉鎮的利益糾葛，推諉扯皮現象多有發生，推進園區項目建設比較艱難，在鄉鎮區劃調整改革進程中，黔南州各縣市根據當地實際，推動政府與園區“兩塊牌子，一套班子”的“鎮園合一”，發展工業經濟，為提升發展品質注入了新鮮的改革元素。

比如甕安縣，打破原有的鄉鎮“各自為政”的利益格局，按照州級產業園區標準規劃建設5個工業園區、4個農業產業園區、3個旅游產業園區；惠水縣通過整合資源，設立了2個開發區和6個產業、工業園區，“以鎮辦園、以園促鎮”，鎮與園區合一；獨山縣在鄉鎮區劃改革中，推進“鎮園合一”、“區鎮”融合發展，形成“一城六區”帶動8個鎮的發展格局。

經濟發展始終是重頭戲。黔南州委、州政府《關于加快推進鄉鎮行政區劃調整的意見》強調，調整鄉鎮區劃，可增加鄉鎮人口、增大經濟規模，促進人流、物流、資金流、信息流的有效聚集，推動二、三產業快速發展；可促進生產力要素合理配置，發展工業經濟；可以加強中心鎮建設，增強小城鎮的帶動輻射能力，推動城鄉統籌發展，做強城鄉經濟；有利于資源整合，形成發展優勢，有利于降低成本，提高行政效率。

黔南的改革經驗有力地說明，鄉鎮行政區劃的科學合理調整改革，在體制機制層面，能夠使鄉鎮機構設置得到完善、管理效能得到提高；在綜合目標層面，鄉鎮自主發展能力、經濟發展方式轉變、行政服務效能等，都會較之前出現重大改觀。

“成績屬于過去，問題不容忽視。” 向紅瓊說，目前黔南州仍然有個別縣的鄉鎮行政區劃改革工作因多方面原因沒有按州委、州政府要求的時序進度開展，工作方案制定不夠科學、群眾工作不夠深入、觀念轉變不到位等問題，需要努力把工作做得更細更實，讓鄉鎮行政區劃改革在優化縣域空間布局、促進經濟社會發展上做出更大貢獻。（責任編輯/喻 丹）