電改重啟

范珊珊

延宕12年的電力體制改革重啟在即，五號文的存續成為焦點。在多方博弈后此消彼長的態勢來看，輸配依然難以拆分，交易中心亦難獨立。那么，最具可能的突破口在哪里？

延宕了12年的電力體制改革（下稱“電改”）啟動消息再次在電力行業內傳開。

2014年伊始，電改的推進開始逐步發力。年初，國家能源局公布《2014年能源工作指導意見》，其中明確提出將“推動盡快出臺進一步深化電力體制改革的意見，積極推進電能直接交易和售電側改革，推進輸配電價改革，提出單獨核定輸配電價的實施方案”，透露了此輪電改方案的基本方向和核心內容。

6月13日，習近平主持召開中央財經領導小組第六次會議，在會上明確提出積極推進能源體制改革，抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案。

次月，電力體制改革征求意見稿進入密集討論階段。在連續不斷的政策指向背后，新電改總體方案呼之欲出。

10月28日，國家發改委組織召開電力體制改革方案專家研討會，開始新一輪征求意見。據與會專家透露，此輪征求意見與之前變化不大，但方案仍未有最終定論。

12年前也就是2002年國務院出臺《電力體制改革方案》（簡稱“5號文件”），國家電力公司拆分，成立兩大電網公司，五大發電集團和四個輔業公司。彼時，我國的電力格局基本形成。

根據5號文件，電改按照“政企分開、廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”步驟推進。2002年電改，基本完成了政企分開以及廠網分開。2011年，中能建以及中電建的成立標志著“主輔分離”落地。而在此前的近十年間，電力改革推進緩慢。至今，并沒有達到5號文設計的目標，“輸配分開”和“競價上網”兩項內容仍沒有實質性進展。

此輪改革重提，是否繼續完成5號文目標？抑或拆分電網將電網中核心環節調度以及交易中心獨立出來？在如何深化電力改革的問題上出現了許多不同的聲音。關于電改方案的討論呈現出不同版本，而在爭論的背后，是對下一步電改共同的疑惑和迷思。

僵局

毫無疑問，2002年電力改革打破了行政色彩濃厚的國家電力公司集發電、輸電、配電、售電為一體，高度集中的體制。特別是廠網分開實施后，發電環節形成了中央及地方、民營以及外資辦電的競爭格局。

而彼時的現實是——電力緊缺。發電環節放開，參與者的增加，緩解了我國長期缺電的現狀。據統計，現在全國每年投產電力裝機一億千瓦左右，用戶向電力部門交用電權費用的現象也成為歷史，中國徹底擺脫了缺電的局面。與此同時，由于發電環節實現充分競爭，電力建設成本也在不斷下降，據統計，火電工程造價平均降低了一半；為了增加效益，電力企業管理水平明顯提升，由粗放型管理向集約型管理過渡。

以上這些都是廠網分開后取得的顯著成果。“電力體制實行廠網分開的改革，形成了多個發電競爭實體的結果。企業主動降低建設成本沒有靠政府的行政干預和強制命令，即使有干預和行政命令的話可能也起不了多大的作用。各個發電競爭實體在激烈的市場競爭中，都有做大、做強的愿望，企業的內在動力被激發出來。發電企業之間相互競爭比較，誰都不甘落后或不敢落后，想方設法不能落后。”中國國電集團國電山東電力有限公司黨組書記畢可利總結道。

除了是發電企業管理人員，畢可利還有另外一個身份。從2005年起，他開始擔任第四屆中國電力企業聯合會火電分會會長，見證了“廠網分開”進程。

而令他頗為失望的是，自2002年改革后，電力改革幾乎沒有實質性進展?！半S著時間的推移，因電力體制改革不徹底而顯現的問題越來越多，更多的人越來越看清楚電力體制改革應該走的正確道路，而十年電力體制改革停滯不前，甚至在倒退?！?/p>

更有一些學者稱之為“電力改革頂層設計一直在艱難推進”。而由于改革的不徹底，電力行業積蓄的一些問題也隨著電力形勢變化愈加突出。其中，區域電力市場建設失敗，電價改革停滯不前等，也讓前進中的電改遭遇重挫。

國務院研究室副司長范必曾撰文指出：“電力體制改革只是取得了階段性進展，5號文件確定的一些重要改革任務尚未落實，如輸配分開沒有實行，區域電力市場建設受阻，電價改革滯后，積累了一系列新的矛盾和問題。”

伴隨著陷入僵局中的電力體制改革的是電力行業新矛盾層出不窮。由于能源價格改革的不同步，煤炭價格不斷提高，全國火電企業普遍出現了巨額虧損。電網公司的強大，令其在和發電企業對話中掌握較高的話語權，發電企業快速的電源投資建設遭遇了電網建設滯后現實，特別是省級及以下輸配電網和電源送出工程建設嚴重滯后。

在西北一些地區，甚至出現了電力企業自行建設入網工程的現象。此外，新能源發展中出現“棄風”、“棄光”等現象，一些區域限電嚴重，新能源發展受限。

在這些現象的背后，是電力市場體系不完善，政府審批干預過多，監管不到位等一系列問題。在中國電力企業聯合會副秘書長歐陽昌裕看來，在市場中，企業能否實現自主經營、公平競爭；用戶能否自主選擇、自主消費；電能和要素是否能自由流動、平等交換以及市場壁壘是否存在是衡量電力體系是否完善的標準。

毫無疑問，答案是否定。而此次，高層對于電改的決心，更讓業界看到電改勢不可擋。特別是電力供大于求的現實，有利于規避電價上漲的風險，很適合引入競爭機制。頗讓當局為難的是，如何平衡各方利益，以及找到最易實現的切入口。

沿襲5號文？

突破僵局最好的辦法就是確定下一步改革方向。作為上一輪改革的綱領文件，5號文尚未完成的目標是否繼續執行？其中爭議最大的部分是，是否延續5號文的改革，推動輸配分開或者尋找其他的改革路徑。

支持拆分方認為，輸配分開有助于厘清電網的輸配電成本，制定合理的電價以及有效的對電網實施監管。反對方認為，輸配一體化是電網科學高效發展的一個體制保障。輸電網和配電網是具有自然壟斷特性。

“電網由一個企業同時提供輸和配的業務，那么不僅能夠最大程度降低整個電網的運營成本，提高效率，同時也能夠減少重復建設和資源浪費，降低整個社會成本，并且能夠滿足電能消費的一些合理性需求?！比A北電力大學能源與電力經濟咨詢中心主任曾鳴說。

曾鳴介紹說，在國際上，大部分國家還都在保持電網一體化，比如說歐盟目前40%的國家的電網是由一個公司來統一管理，美國有三分之二的電網仍然是垂直一體化，還有四分之三的發展中國家也是如此。

對于輸配分開，歐陽昌裕認為輸配理論上可以分離，但是中國國情決定輸配分開弊大于利。

特別是隨著智能電網發展，電網物理結構、交易行為等更加復雜，輸電配電概念受到沖擊。電網智能化的發展，令輸配電網功能會進一步融合，輸電網、配電網概念將電網整體性的割裂，在智能電網的平臺中，輸和配是你中有我，我中有你的狀態。

因而，在普遍認為輸配物理聯接無法拆分的情況下，“折中方案”是從差價盈利到輸配電價盈利，并對電網采取嚴格的監管。這一“折中方案”也在逐漸被更多人接受。

不可回避的是，輸配分開之后，對于政府主管部門來說，厘清輸配真實成本是一項困難而艱巨的任務。

范必認為，電網的購電、售電差價在世界上名列前茅，但資產收益率仍然很低。由于電網調度、交易、財務缺乏透明度，造成其高差價、低收益的內在原因一直是個謎。

國務院發展研究中心在年初起草的一份課題報告中就提到了， 可從固定購銷差價起步，建立獨立的輸配電價，為雙邊交易繳納過網費提供標準。從長遠來看，要建立基于成本加成乃至效率激勵的獨立輸配電價，但這需要進行主輔分開、資產核算并建立相應的成本核算方法，是一個較長期的過程，并且觸及電網公司的核心利益。

當前，可以從固定購銷差價起步，根據現有的購銷差價來反算交易雙方需要交納的過網費用。該方案不僅簡單易行，便于實施；而且在保障電網企業既有利益的同時，還改變了電網企業的盈利模式及行為方式。由于不能夠再擠占發電企業和用戶的利益，電網企業在電力交易和可再生能源接入時容易保持中立。

改革路徑

可以看到的是，在即將推行的市場化改革中，輸配分開已經不再是焦點，而是已經延伸到電網的其他環節。

對于已經進入深水區的電力改革而言，和其他改革一樣，觸動利益而遇阻。電改方案的制定無疑是一場博弈。據一業內人士稱，電網企業對《征求意見》一些內容反應強烈。

但是可以確定的是，“放開兩頭，監管中間”仍然是深化我國電力體制改革的突破口和基本的路徑。

據業內人士透露，目前博弈的結果是，《征求意見》中電力改革堅持四個放開一個加強和一個分離。四個放開是指放開計劃、售電、配電和電價；加強電網規劃，同時交易中心從電網分離出去。

其中，對于交易平臺從電網劃撥出去的爭議頗大。在電網內部，交易和調度是緊密相連的環節，也是電網職能的核心部門。

在范必看來，為了構建多買多賣的電力市場格局，我國應按照國際通行做法，將電力調度機構從電網企業中分離出來，組建獨立的調度交易結算中心，負責電力市場平臺建設和電力交易、計量與結算，組織和協調電力系統運行，以確保電力調度交易的公開、公平、公正和電網的無歧視公平開放。

事實上，交易機構獨立可以減少電網企業對市場交易的影響和干預，有利于信息公開、公平交易和市場監管。從國際上看，市場交易與電網的資產所有、運營及調度功能分離也是比較普遍的模式。

然而，調度獨立的提法無疑觸動電網最核心利益，目前，新一輪電改妥協的結果可能是交易中心從電網分離出去。

在中國人民大學教授吳疆看來，所謂“交易分離”，即電網調度機構的職能，從一個有機體系逐漸分解弱化，特別是在電力市場尚未建立階段將交易職能單獨分出，未經政府明確授權在電網企業內部組建所謂的三級交易機構，作為應對未來調度獨立的一個伏筆。

在曾鳴看來，目前情況下交易平臺應該放在電網內部，其原因一是可以降低交易成本和操作的復雜性。二是可以提高交易的效率。三是可以保證電力系統安全穩定運行?！敖灰灼脚_是需要電網公司各級調度機構的調度系統做支撐，還要組織人員進行大量的頻繁的安全校核。需要各級營銷機構用抄表、結算、收費等多個系統來支撐的，這個系統是很大的。同時還需要安排專門的人員對相關的信息進行采集、核算、收費、結算、發布。這些工作一定會導致運營成本明顯增加?！?/p>

在《能源》雜志的采訪中，一些接受采訪的專家普遍認為，交易職能作為調度職能的一部分，如果單獨分離必被掣肘（例如安全校核、合同實施、方式安排等諸多環節）缺乏調度信息系統支持，交易機構的計量、結算等重要職能難以順利實施或重復建設。此外，獨立設立交易機構，很難及時全面獲取電網規劃建設、生產維護電力供需者方面的市場信息，無法保證電力的可靠供應，安全成本會太高，同時由于交易結果具有較大的不確定性，潮流變化頻繁，將面臨大量的需要電網與交易機構進行協調的工作，其難度和復雜性是難以想象的，這將影響電力系統的整體效益。

這也就意味著獨立于調度之外的“交易獨立”前途并不樂觀。

最小突破口

那么，如果輸配難以分開，交易中心獨立的前景不容樂觀，此輪電改突破口抑或是最容易實現以及易被接受的突破口在哪？

在中國電力國際有限公司政策研究室副主任王冬容看來，改革目標是還原能源商品屬性，市場在資源配置中起決定作用。因而，構建多買多賣市場也是電改的最低目標。

在電網結構中，輸配電可以被看作是強連接，交易和售電則是弱連接。因而，售電側的改革被視為此輪改革中最易實現的環節。

事實上，從去年開始，國家能源局在全國一些省份開始推廣大用戶直購電，相關政策密集出臺，力圖通過大用戶直購電的試驗和探索，作為當前我國深化電力體制改革的切入點。

9月10日，國家能源局南方監管局與廣東省有關部門聯合印發了《廣東電力大用戶與發電企業直接交易深化試點工作方案》，正式啟動廣東省電力直接交易深度試點工作。業內認為，該方案將進一步促進電力市場化改革的進程。

國家主管部門希望通過大用戶直購逐漸擴大交易范圍，再進一步放開競爭。

在曾鳴看來，通過大用戶直購電的實施推進，全面放開發電企業與用戶的直接交易。允許全部用戶和發電企業根據自身意愿和需求，通過自主協商，集中撮合，多種方式自己選擇，來確定成交的電量以及成交的價格，這里沒有電網，從而實現發電側競價上網，用戶側競價購電。

售、用電側穩步引入市場競爭，實現消費者的自由選擇、自主消費。最終，實現售電主體的多元化和社會化。在發電側和售電側引入競爭機制，形成多買方多賣方的市場競爭格局。

還有一種情況是，就是總會有相當多的用戶不去參與競爭，遵循原有的供電方式，一個由電網企業作為默認供電商，按照還是政府批復的價格從發電企業購電，并按照國家核準的電價售電。

事實上，如果放開售電側，將會存在兩種交易方式：一是發電與用戶的直接交易；二是發電同分銷商交易，分銷商是小用戶代理人，分銷商主要是由現在的地區供電公司以及新設的部分售電公司組成。

而在實際操作中，售電放開涉及的環節復雜。在中電投進行發改委課題的研究中，認為售電端的改革應該有一定的過渡期。首先，成立一家國家購售電公司，承擔現有電網公司全部營銷業務（抄表、收費、合同、計算、用電信息、節能服務、低壓故障排除、清潔能源補貼支付），同時同步公布全部初始輸配電價。在此過渡期間，發電上網電價、用戶目錄電價以及發用電購售結算關系“三不動”。而后，分區域搭建市場，采用兩部制電價以及成立市場性售電公司。

毫無疑問，電改的目標是還原電力的商品屬性。在中國電力體制改革推進中，如果選擇售電環節作為突破口，有一個問題不能回避——電價。中國能源研究會副理事長周大地曾表示，如果現在電價管理模式不變，電力市場化改革不會取得真正的成效。如果市場決定電價機制無法形成，那么電力作為商品屬性就無法得到體現。

“廠網分開12年，電價體系沒有往市場化方向上走，要想競價上網，電價機制要讓它市場化。”曾鳴說。

事實上，在《征求意見》中，提到電價放開，除了輸配電價由國家核定之外，發電廠和用戶之間可以直接制定電價進行交易等。新一輪電改如果售電側強化競爭機制，形成市場化的售電新機制，售電放開改革從某種意義上會改變電網的盈利模式。此前，電網的主要收益來自上網電價與銷售電價之差。

在范必看來，建立多買多賣的電力市場，輸配電價格由政府制定，上網電價和用電電價放開。具體的步驟是，除了用電量占15%的居民生活和農業生產用電仍實行政府直接定價外，對各個電壓等級的工業和商業用戶，從高到低，逐級、限期實行與發電企業直接交易、合同供電，自行商定電力、電量和電價。所訂合同交電力調度機構校核后實施。合同履行后，用電方向相關電網企業支付規定的輸配電價。

此前有消息稱，有權威人士認為電價初步只會在可競爭的領域放開，可競爭的領域目前主要是大用戶直購電試點，以后有望逐步擴大競爭范圍，非競爭的領域還是政府定價。并且目前的改革不會剝離電網售電側，而是放開允許社會資本進入。

如果上述人士消息屬實，這也就意味，被寄予厚望的新一輪電力體制改革將以最小的方式打開突破口。如此開放售電側等于電網還是唯一的電力買賣方，購電側議價能力較弱，售電側仍能獲得壟斷利潤。毫無疑問，這和業內的期望有一定的差距。