土地保有稅對工業企業土地利用效率影響研究——基于江蘇省的典型企業調查

鄒 偉， 趙 杰， 吳 群

（南京農業大學公共管理學院 ， 江蘇 南京 210095)

1 問題的提出

21世紀初到2020年是中國經濟發展的重要戰略機遇期，黨的十八大報告提出要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的發展道路，而要達到工業化率70%、城鎮化率60%的目標，客觀上需要大量的土地資源作為保障。在土地供需矛盾日益突出，后備資源嚴重不足的情況下，提高土地利用效率無疑是增強其對社會經濟發展保障能力的重要途徑。工業作為土地資源消耗的主要去向，既是宏觀調控的主要對象，也應是效率提升的重點領域。

近年來，中央政府加大了工業用地的規劃和計劃管理，嚴格推行“招拍掛”出讓方式，實施“基準地價”政策，并利用單位GDP和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗等指標對地方政府進行評價考核，但地方政府按照其自身偏好，突出“稅源經濟”目標，強調招商引資，變相低地價、甚至零地價或負地價出讓工業用地仍然十分普遍，工業用地配置效率沒有得到大的提升[1]，國家工業用地調控政策的主要目標并沒有得到很好地實現，需要尋求新的制度設計。在工業用地調控政策的博弈中，地方政府關鍵的動機是追求收入增長，這就要求工業用地調控政策能夠較好地起到穩定地方政府收入的作用。土地保有稅具有較好的財政功能，從發達國家的經驗來看，其是一種較為理想的調控工具，而中國現行土地保有稅并沒有承擔起應有的作用，因此，解決好土地保有稅制度安排問題顯得十分迫切，而這必須建立在把握土地保有稅對工業企業土地利用效率影響的基礎上。

從已有文獻看，相關研究主要集中在土地保有稅對企業決策的影響[2-4]、不同企業的土地利用行為差異[5-8]、企業土地利用行為對稅收政策安排的影響[9]和中國土地稅制改革的必要性和建議[10-12]等方面，涉及土地保有稅對工業企業用地效率影響的研究明顯不足，也就難以提出合理的土地保有稅改革建議。

基于上述思考，本文在分析土地保有稅對工業企業土地利用效率影響機理的基礎上，提出理論假說，并依據江蘇省不同區域開發區的典型企業調研數據，利用所構建的模型實證檢驗土地保有稅對工業企業土地利用效率影響的一般效應、區域差異和行業差異。

2 土地保有稅對工業企業土地利用效率的影響機理

作為一種制度，土地保有稅并不直接作用于土地利用效率，而是通過改變土地保有成本，企業基于自身的行為目標，決策土地保有數量，進而改變土地利用效率，可以用圖1來描述這一影響路徑。土地保有稅政策變化對工業企業產生稅負沖擊和信息沖擊，使企業根據成本—收益狀況重新制定發展目標與決策，企業的決策實際上是土地保有稅的替代效應、收入效應和財政支出效應的表現，引起工業企業用地行為的變化，這種變化主要體現在土地利用的時間、空間、數量、方向（行業)、結構和強度等方面。長期而言，不論工業企業土地利用行為產生何種變化，都將會帶來土地利用效率的變化。

圖1 土地保有稅對工業企業土地利用效率的影響路徑Fig.1 The analytical framework of land tenure tax on land use effi ciency of industries

2.1 土地保有稅對工業企業土地保有成本的影響

由于中國工業用地的二級市場并未真正建立，工業企業對土地保有稅的響應主要表現在一級市場。當工業企業決策土地需求時，會將預期的土地保有稅納入成本進行權衡，假設從量稅率為t時（如為從價稅，在地價不變的前提下，t相當于稅率與地價的乘積)，工業企業保有土地的稅負現值總和為T。在圖2（a)中，初始時工業企業的土地需求曲線為D，價格彈性為ed，工業用地供給曲線為S，價格彈性為es，均衡點為E0，均衡價格和數量分別為P0、Q0。當政府開征或提高從量保有稅稅率t時，工業企業預期的保有成本增加，D向下垂直移動T單位至D1，均衡點為E1，對應的均衡價格和數量分別為P1、Q1。

圖2 土地保有稅的企業土地保有成本和數量效應分析Fig.2 Analysis of the effect on land tenure tax

政府作為供給者實際獲得的土地價格為P1，企業作為保有需求者實際支付的土地價格為P2，設供需雙方價格變動的絕對值分別為，根據彈性定義可以得到：

式2中，n表示工業用地使用權出讓年限，一般為50年，當然，如果是在二級市場獲得土地使用權，則n表示剩余土地使用權年限；r為貼現率（0＜r＜1）。

可見，雖然工業企業在交易中轉嫁了部分土地保有稅，但其實際支付的保有成本還是增加了，而這由稅率變化大小、供需雙方彈性和貼現率決定。

2.2 土地保有稅對工業企業土地保有數量的影響

假設稅率提高后企業土地保有數量需求減少D Q，由式2和彈性定義可以得：

可以看出，土地保有稅稅率越高，工業企業保有土地的意愿就越小。當然，從企業生產的短期行為來看，土地為固定生產要素，土地保有需求彈性很小甚至為零。但就長期而言，企業可以通過調整生產要素的組合來響應實際價格變化，即土地保有需求富有彈性，在維持產量不變的前提下，企業可以按照成本最小化的原則作出減少保有數量的決策。同時，也可以看出，稅率改變前的均衡數量越多，價格越低，工業企業土地需求數量變化也就越大。假設企業都是按各地規定的最低價獲得工業用地，此時圖2（a)變為圖2（b)，土地供給曲線變為折線，此時土地保有稅稅率變化對企業保有土地的需求影響將更大。

2.3 土地保有稅對工業企業土地利用效率的影響

從前面分析可知，當土地保有稅稅率提高時，工業企業具有減少土地保有數量的趨勢，但企業存在的目的是追求利潤，土地保有數量的減少并不一定意味著生產規模的減少，可以肯定的是其生產要素組合將發生變化，這樣，土地要素貢獻下降，地均產值即土地利用效率得到提高。關于要素組合的變化，可用圖3來解釋。

假設某工業企業一定時期內成本預算不變，橫軸和縱軸分別表示土地保有數量和其他生產要素數量。在土地保有稅稅率提高之前，該企業的生產成本預算線為AB，企業最優生產要素組合為E0。當土地保有稅率提高時，企業成本預算線變為AD，最優生產要素組合為E1點，這里，E0到E2為替代效應，E2到E1為收入效應，無論是收入效應還是替代效應，均有使工業企業土地保有量減少的趨勢。對其他要素而言，通常地，替代效應是大于收益效應的，即企業會增加其他要素利用，因此，地均投入增加，地均產值帶來土地利用效率提高。需要指出的是，這里土地保有稅總效應引起企業土地保有需求減少量與圖2中Q0-Q1是相一致的。

圖3 土地保有稅對工業企業土地利用效率影響Fig.3 The effect on land tenure tax on industrial land use

3 研究假說與模型設計

3.1 研究假說

企業生產的最終目的是出售產品以獲得利潤，其對生產要素的需求是引致的，也是共同和相互依賴的，企業的土地需求既要受到獲取土地的支付影響，也受制于其他生產要素。根據前面的分析，土地保有稅改變了土地保有成本，企業地均資本和勞動投入增加，土地利用效率提高，即可以得到本文的第一個假說：土地保有稅對工業企業提高土地利用效率具有促進作用。

土地集約利用程度與經濟發展呈正相關關系[13-15]，經濟發達地區的工業企業土地利用集約程度往往比較高，而邊際技術替代率具有遞減規律，資本和勞動對土地的替代會比較困難，地均土地保有稅稅負增加后，企業利用資本和勞動替代土地動力較小，即土地保有稅對經濟發達地區的工業企業土地利用效率影響較小。而在經濟欠發達地區，雖然勞動和資本對土地的邊際技術替代率較高，但由于地區經濟條件的限制，其對資本和勞動吸引有限，在土地保有稅提高后，資本和勞動對土地的替代也有限，即土地保有稅對經濟欠發達地區的工業企業土地利用效率影響也較小。這也可用式3加以說明，在經濟發達地區，P0較大，因而企業保有土地數量變化

（D Q)較小，同樣，在經濟欠發達地區因為Q0較小，而地價受到最低出讓價格的限制，企業保有土地數量變化（D Q)也較小，由此，形成了本文的第二個假說：土地保有稅對工業企業土地利用效率影響具有區域差異，中等經濟發展水平的地區受到的影響最大。

有研究表明，在產出相同的情況下，各行業耗地量具有較大的差異[16]，其內部可供挖掘的潛力也不同[17]。這也是土地需求彈性大小的反應，而需求彈性又直接關系土地保有稅稅負的轉嫁與分擔情況，根據式2和式3可知，彈性越大，企業保有土地實際增加的成本越小，而這是通過減少保有數量實現的，即土地需求彈性越大，企業利用資本和勞動替代土地的動力越強，進而對土地利用效率影響越大。于是，提出本文的第三個假說：土地保有稅對工業企業土地利用效率影響存在行業差異，土地需求彈性越大的行業受到的影響越大。

3.2 模型設定

本文以地均產出衡量工業企業的土地利用效率，就土地保有稅帶來的影響進行檢驗。模型的設定基于Cobb-Douglas生產函數，對其擴展變形后如下：

式4中，Yi為第i個企業的地均產出，Li為第i個企業的地均勞動力投入、Ki為第i個企業的地均資本存量, TRi為第i個企業的地均土地保有稅稅負現值總和，C為常數項, a1、a2、a3分別為地均產出相對于勞動、資本和土地保有稅的彈性，εi為隨機擾動項。

4 實證分析

4.1 數據來源與描述

本研究的數據來源于江蘇省不同區域的開發區中典型工業企業調查，該調查涵蓋江蘇省所有國家級和省級開發區，樣本數量根據各開發區產業的性質和區域確定，共獲得989家典型工業企業數據，按照《國民經濟行業分類與代碼》標準，將這些企業分別歸為8個大類（表1)。蘇南、蘇中和蘇北經濟發展水平存在較大差別，江蘇省的調查一定程度上可以代表中國不同經濟發展水平地區的情況。

在回歸模型中，產出（Y )用每公頃土地上企業產品的價值（104元)表示；資本存量（K)用每公頃土地上企業累積投資額（104元)扣除累計折舊后的差值表示，其中折扣率按5%計算，這也是大多數學者估算資本存量時假設的比例[18-19]，勞動力投入（L)用每公頃土地上企業投入的職工人數表示；結合當前實際情況，土地保有稅主要是城鎮土地使用稅，所以保有稅收（TR)就用每公頃土地的城鎮土地使用稅現值總和表示。

表1 典型工業企業地域和行業分布情況Tab.l Distribution of typical industrial region and industries

4.2 假說1的驗證：總體效應

對采用普通最小二乘法得到的總體影響方程進行檢驗，發現方程存在異方差問題。借鑒一些學者做法，在OLS回歸的基礎上，生成一個殘差絕對值序列e，然后以w = 1/e為權重對各變量進行WLS修正[20]。在區域和行業差異分析中，也采取同樣方法消除異方差影響，后文不再贅述。

表2為依據989家工業企業的數據，利用Eviews 5軟件對所構建模型進行加權最小二乘法估計的結果，模型擬合效果理想，F統計檢驗和t-檢驗均十分顯著，很好地驗證了假說1。城鎮土地使用稅現值總和對數在1%水平上顯著，影響方向與假說預期相同，表明土地保有稅對工業企業的土地利用效率具有促進作用。具體地，單位面積土地保有稅稅負現值總和每增加1%，工業企業的土地利用效率就增加0.8598%，由此可見，可以通過土地的保有稅制度改革實現對工業用地進行有效調控。同時，也可以看出勞動和資本對工業企業土地利用效率影響顯著，即地均勞動力和資本投入每增加1%，工業企業地均產出將分別提高0.1765%和0.6334%。

表2 城鎮土地使用稅對企業土地利用效率的影響：典型企業樣本回歸Tab.2 Infl uence of land-use tax on enterprise land-use intensities: regression analysis of typical enterprises

4.3 假說2的驗證：區域差異

表3為按地域歸類對模型進行加權最小二乘法估計的結果。3個方程擬合效果理想，F統計檢驗和t-檢驗均顯著，很好地驗證了假說2。在3個方程中，經濟發展水平處于中間層次的蘇中地區，土地保有稅對工業企業土地利用效率影響最大，單位面積土地的保有稅稅負現值總和每增加1%，工業企業土地利用效率就提高1.5890%；其次是蘇北地區，為0.6058%；蘇南地區最小，僅0.4596%。這些結果表明，因經濟發展水平不同，土地保有稅對工業企業的土地利用效率影響也表現出較大差異。

同時，從模型估計結果也可以看出不同經濟區域的產業差異特點，如蘇中地區企業的勞動密集程度高，勞動力的產出彈性小，當勞動力投入每增加1%時，企業地均產值僅增加0.0738%，遠小于蘇南0.2373%和蘇北0.1245%的水平；蘇南地區企業的資本密集程度較高，資本投入的邊際效應較小，當資本投入增加1%時，企業地均產值僅增加0.4741%，小于蘇中和蘇北地區。相比之下，經濟發展欠發達的蘇北地區，勞動力和資本投入的邊際效應都較大。

4.4 假說3的驗證：行業差異

表4為按照行業歸類對模型進行估計的結果，各方程擬合效果較好，電子信息工業、紡織工業、化工產業、機械工業、食品工業和醫藥工業等行業的R2都接近1，雖然木材造紙工業和冶金工業僅為0.4960和0.4522，但對于截面數據模型來講已經能夠說明問題了。t-檢驗效果較為理想，均在5%以上水平顯著，其中電子信息、紡織、化工、機械、食品和醫藥工業達到在1%水平上顯著，假說3得到了較好驗證。

表4 城鎮土地使用稅對企業土地利用效率的影響：不同行業典型企業樣本回歸Tab.4 Infl uence of land-use tax on enterprise land-use intensities: regression analysis of typical enterprises

從估計結果來看，8個方程中城鎮土地使用稅現值總和對數的系數可分為3個等次：首先，化工工業最小，僅為0.1377，表明土地對該行業企業制約較強，在土地保有成本增加時，其減少土地利用的空間有限；其次是冶金、紡織、機械、食品和醫藥行業在0.5—0.7之間；第三個層次是電子信息和木材造紙業在0.8以上，其中木材造紙業達到0.9227，當土地保有稅稅負提高時，相關企業的土地利用效率具有較大提高。

同時，也可以看出不同行業產業間勞動和資本利用效率的差異，比如，對食品工業而言，模型模擬結果中勞動彈性符號為負，表明其勞動投入已經達到飽和程度，增加地均勞動投入，反而會帶來地均產值下降，當土地保有稅增加提高土地利用成本到一定程度后，企業會選擇資本而不是勞動來替代土地；化工和醫藥行業雖然地均產值的勞動彈性為正，但仍然處于較低水平，企業也會更多地選擇用資本替代土地。

5 結論與政策含義

本文在分析土地保有稅對工業企業土地利用效率影響機理的基礎上，提出了3個理論假說，基于C-D生產函數構建了理論模型，并利用江蘇省不同區域的典型企業數據進行了實證分析，理論假說得到了較好驗證。結果表明，土地保有稅對工業企業的土地利用效率具有顯著的正向影響，即地均保有稅稅負越高，企業的土地利用效率越高。同時，這種影響表現出了較大的區域和行業差異：在區域差異方面，經濟發展處于中間水平的地區，土地保有稅對工業用地利用效率影響最大，形成這一區域差異的原因主要是兩個方面，一是地區對資本和勞動的吸引能力，二是目前企業土地資源利用水平所形成的調節彈性差異；在行業差異方面，土地保有稅對化工行業的土地利用效率影響最小，影響最大的是木材造紙業行業，這是由各行業的土地耗地特點決定的。

從本文的研究結果可以看出，利用土地保有稅可以對工業用地利用進行有效干預，當然，本文的研究并沒有否認使用規劃、價格和供應計劃等土地管控手段，而是認為可以充分利用土地保有稅對企業的土地利用行為和產業空間格局安排進行引導。在具體制度的安排中，也不宜使用統一的土地保有稅政策，應有差別化制度安排，對一些需要鼓勵的行業可以采取退稅等方式給予支持。同時考慮地價與區域有較大的耦合性，建議實行區域統一稅率的從價保有稅，從而更好地促進產業合理轉移和經濟增長方式轉變。

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