一字之差的跨越

華茲

從“人治”到“法制”，從“法制”到“法治”，從“依法治國”到“依憲治國”，從新中國法治建設的發展軌跡來看，一字之差，理念提升，跨越65載。

從“人治”到“法制”

新中國的法治歷程，首先是社會主義法律體系的建立和完善。

1949年9月，具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》頒布。5年后，新中國的第一部憲法“五四憲法”在第一屆全國人民代表大會第一次全體會議上被審議通過。

這之后的20多年里，中國的法制建設在探索中屢遭挫折。1978年11月的中央工作會議上，鄧小平有一句著名的論斷：“為了保障人民民主，必須加強法制?！敝▽W家、中國社科院榮譽學部委員李步云說：“當時十一屆三中全會即將召開，人心思法、人心思定、人心思治的情緒是很強烈的。大家開始突破理論禁區，以前不允許談的問題現在可以討論了。我想一個新的時代開始了，法學的春天到來了?！?/p>

“每天都有振奮人心的消息傳來。”如李步云一樣，王家福，中國社科院法學所前所長在這個嚴寒的冬天，同樣感受到春天的氣息。

1978年12月18日，被譽為中國歷史進程中重大轉折的十一屆三中全會召開，解放思想，改革開放的歷史抉擇，開啟了春天的大門。中國的法治建設終于迎來了春天。

李步云認為，十一屆三中全會是“現代中國依法治國歷史進程的起點”。鄧小平同志為依法治國思想作出了巨大的貢獻，他認為，一個國家能否興旺發達和長治久安，關鍵的決定性因素與條件是，依靠一兩個英明的領導人，還是寄希望于建立一個良好而有權威的法律與制度。他的回答是后者。

十一屆三中全會《公報》中強調：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來?！?/p>

1979年的大規模立法是新時期法制建設開端最明顯的標志。根據鄧小平同志的指示，盡快制定一批法律，“有比沒有好”，把立法工作放在第一位。由此直接催生了大規模的“立法潮”。1979年6月，五屆全國人大二次會議制定或修訂了《地方組織法》、《選舉法》、《法院組織法》、《檢察院組織法》、《刑法》、《刑訴法》、《中外合資經營企業法》等七部重要法律，在民主法制化方面邁出重要步伐。

那是中國的思想開始波瀾壯闊的解放的時期。要“法治”還是要“人治”，在上世紀70年代末的法學界引起一場廣泛爭論?！斑@場持續近20年的論戰，為黨中央和全國人大正式將‘依法治國作為治國方略，將‘法治國家作為奮斗目標確立下來，奠定了堅實的思想理論基礎。”李步云說。

20世紀70年代末和80年代，法學界學者發表大量呼喚法治的著述，對法治思想的傳播起到了非常重要的作用。

“法治”的種子在1978年開始埋下。這一年，兩篇《人民日報》上的文章開始了法學界的思想解放—一篇是李步云撰寫的《公民在法律上一律平等》，另一篇則是喬偉撰寫的《獨立審判，只服從法律》。

1979年9月，李步云又和法學家王德祥、陳春龍撰寫《論以法治國》。這篇文章，被后來的法學界普遍認為第一次明確提出要在中國實行“依法治國”。

1979年下半年，法學家劉海年、李步云和王家福應邀參加了中央64號文件即《中共中央關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》的起草工作。文件明確提出了法治的命題。1980年11月，三人又撰寫了《社會主義民主和法制的里程碑》一文，作為人民日報特約評論員文章，發表于1980年12月22日人民日報頭版。文章發表后，在國內外產生了很好的反響。

1982年12月4日，第五屆全國人大五次會議通過了新憲法?！鞍硕椃ā笔切轮袊ㄖ问飞系闹匾锍瘫瑸樾聲r期法治建設的大廈樹立起了支柱，對新時期法治建設起到了極大的推動和保障作用。

此后，《民法通則》、《行政訴訟法》、《合同法》、《物權法》、《公司法》、《破產法》等一批基礎法律的通過，更是在民事、行政、商事等方面共同構筑起了中國法治的框架，使改革開放逐漸“有法可依”。2011年，時任全國人大常委會委員長的吳邦國宣布，中國特色社會主義法律體系已經形成。

截至2014月4月，中國共有現行有效法律242部，同時有68部法律的制定或修改列入了本屆全國人大及其常委會的立法規劃中。經歷了此前“打地基”、“架梁柱”式的基礎框架立法過程之后，現在的立法與修訂，更加注重食品安全、教育、環保等社會高度關注的立法薄弱環節。

從“法制”到“法治”

1996年2月8日下午三點，中國社科院法學所所長王家福在中南海懷仁堂為中央政治局主講《關于依法治國，建設社會主義法治國家的理論與實踐問題》。此前，中國社科院專門成立了依法治國課題組，王家福、李步云、劉海年等是課題組的主要成員。

這是王家福第二次代表課題組為中央政治局主講法制講座。1995年1月12日，他第一次為中央政治局主講了《社會主義市場經濟法律制度建設問題》，核心就是從“法制”到“法治”的轉變。

王家?；貞浾f，“還是在中南海懷仁堂，還是圍坐在那長橢圓形的會議桌旁，我圍繞依法治國、建設社會主義法治國家是建設中國特色社會主義偉大事業的根本大計；依法治國、建設社會主義法治國家必須具備的條件；依法治國、建設社會主義法治國家是一個漸進的歷史發展過程；加強和改善黨的領導，為依法治國、建設社會主義法治國家而奮斗四個方面進行了講座?！?/p>

講座中，王家福還談及了前蘇聯、東歐國家解體的歷史經驗教訓?！盀槭裁辞疤K聯有如此完備的法律，照樣頃刻瓦解‘一風吹，這是因為‘人治是可以破壞‘法制而喪失人心的，只有實現真正的‘法治，才能鞏固黨的執政地位，得到人民的擁護?！?/p>

為此王家福提出，“我們黨要把社會主義事業建設好，把依法治國、建設社會主義法治國家這一偉大系統工程建設好，很重要的一點，就是要更好地把自己置于人民和法律的監督之下，更好地依法執政。”

不過這期間有一個小插曲耐人尋味。

“講座前一天，一位領導同志要我改一下講稿里關于‘法治的表述，把‘水治變成‘刀制，我改了，但我在講座中依然是按照‘水治的邏輯展開的?！?/p>

王家福明確提出，在新世紀即將來臨的關鍵時刻，中央提出研究實行依法治國、建設社會主義法治國家問題，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

“我當時真的沒有任何顧忌，我覺得給領導人講課特別重要。我一心想把法學界平時最關心的也是對決策層最重要的問題真實地講出來?！蓖跫腋５挠眯暮驼嬲\得到了領導人的正面回應，這令他“十分高興，終生難忘?！?/p>

“回想起來，這次講座實際上對后來的十五大報告的起草，是一次在中央最高層的很重要的鋪墊、醞釀和理論探索?！蓖跫腋ＵJ為。

9個月后，王家福在瑞士訪問期間突然接到立即回國的電報。“一回國，中央有關部門的同志就通知我參加黨的十五大報告的起草工作。我參加的是政治組的工作，主要負責起草報告中民主法治的部分?！?/p>

從1996年11月到1997年9月，王家福和社科院法學所參與起草的同事一道反復討論，數易其稿。當時主持報告起草全面工作的溫家寶總理給了許多重要建議。

“從報告起草的自始至終，關于依法治國，建設社會主義法治國家的表述和論述就一直出現在報告稿中，從來沒有猶豫彷徨過，得到了中央領導同志的肯定?！?/p>

有一個細節，王家福記憶猶新。他說：“我們在起草報告關于法治的表述中，是堅持用三點水‘治的，因為這個‘治字寓意‘民主之治、人民之治。我們還一再擔心‘法治會被‘法制代替?！?/p>

當時，報告草案向官員、專家征求意見，對用“法治”還是“法制”，意見并不完全統一。包含了民主、自由、人權重要內涵的“法治”，并不像現在這樣被普遍接受。

當年參加十五大報告起草工作的李步云在接受媒體采訪時說，十五大召開前夕，我和王家福、劉海年商量，應借這次機會將“法制國家”改為“法治國家”，于是決定給中央領導提供幾份參考材料，其中一份就是江澤民同志于1989年7月26日接見中外記者時關于法治與人治問題的講話，“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法。這也是新聞界常講的究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針”。據說，十五大報告就是由江澤民親自拍板，將“法制國家”改為“法治國家”。

“黨的十五大開幕那天，我和起草組的全體同志都在人民大會堂會場聆聽了江澤民同志的報告，感到無比興奮。在黨的全國代表大會的報告中，從建設中國特色社會主義民主政治，繼續推進政治體制改革的高度，明確而完整提出要依法治國，建設社會主義法治國家，這是第一次。這是社會主義民主法治建設一座新的里程碑。”王家福說。

“從‘法制到‘法治，是20年改一字。個中艱辛，法學界深嘗其味?！崩畈皆普f。

“在我們這個有著數千年漫長封建歷史傳統的國家，在我們這個人治思想比較濃厚的國家，徹底否定人治，堅定走依法治國道路，是了不起的歷史進步，具有劃時代意義?！蓖跫腋Ｉ钣懈杏|地說。

從黨的十五大起，“法治”越來越頻繁地出現：1999年，依法治國被寫入憲法；2002年，黨的十六大，“依法治國基本方略得到全面落實”被當作“全面建設小康社會的重要目標”；2004年，“國家尊重和保障人權”又被寫入憲法。

2012年，黨的十八大，“法治”的作用被再次重新定義：“法治是治國理政的基本方式”。沿用了30多年的“十六字方針”即“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”也被更新為“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。而在十八屆三中全會上，“推進法治中國建設”成為全面深化改革的重大主題。

從“依法治國”到“依憲治國”

2004年是依法治國的新起點，“中國法治建設，正在邁向社會主義憲政階段，這是法治的高級階段。”時任中國政法大學校長的徐顯明在接受記者采訪時如此評價。

他認為，有6個標志性事件：其一，在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上，胡錦濤總書記強調，更好地把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國統一于社會主義民主政治建設的實踐；其二，憲法修改，“國家尊重和保障人權”寫入憲法；其三，依法執政，成為黨中央確立的基本執政方式；其四，黨中央提出以人為本的科學發展觀，以人為本的法律觀開始形成；其五，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，向全世界宣告“建設法治政府”；其六，構建社會主義和諧社會，首次作為科學命題提出，民主法治位列六大基本特征之首。

2007年，在紀念“依法治國”10周年的時候。一些法學專家認為中國已步入社會主義憲政建設時期。當時，中國社科院法學所所長李林研究員在總結10年來的法治建設時說，法治建設的一大重要成就，就是提出了“依憲治國”和“依憲執政”的理念，并將之置于實行依法治國和依法執政的“首要”地位，凸顯了憲法作為國家根本法的崇高地位和至上權威。

而“依憲治國、依憲執政”一詞的提出和應用也頗具故事性。

最早提出這個詞匯的是現為中國社科院法學所副所長、研究員莫紀宏。莫紀宏說：“王家福教授給中共中央做法制講座之后，法學所于1996年4月13日至15日在北京召開了‘依法治國，建設社會主義法治國家學說研討會。在這次研討會上，我提交了一篇題目為《依憲治國是依法治國的根本保證》的論文，第一次提出依憲治國，并從七個方面做了論述。因為該文強調了依憲治國的思想，故將其作為會議論文集《依法治國 建設社會主義法治國家》一書的序文。”

正像當年的“法制”與“法治”之爭一樣，新的思維在開始同樣受到了質疑。“當時我提出這個概念以后，有一些老同志不是很滿意，認為提出這個問題不合時宜。他們認為依憲治國概念太窄了，除了憲法還有其他法律。”

“但是，我認為我沒有否定依法治國，我說依憲治國是依法治國的根本保證?！痹谀o宏看來，“依憲治國很重要，相對依法治國來說更能體現出它的特點?！?/p>

事實上，莫紀宏這個概念提出后還作為個人成就，得到了法學所領導的肯定，并一度準備為此開辦一個專題研討會?！暗?，后來不了了之”。

“依憲治國”從1996年提出，到2004年得到時任中央總書記胡錦濤的充分肯定，中間間隔了整整8年?！斑@個概念被找回來，是全國人大法工委領導在給胡錦濤總書記撰寫慶祝全國人大成立50周年講話時將其作為講話素材提供出來的。”

2004年，胡錦濤總書記在紀念全國人大成立50周年大會上的講話中提到的“依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政”，這成為講話里的一個亮點，為依法治國方略注入了新的活力，賦予了更豐富的內涵。

莫紀宏回憶說：“當時我們也是歡欣鼓舞，所以從2004年開始，我們對依憲治國主題進行深入研究，包括北京市還就依憲治國建設社會主義現代化國家出了一本書。后來這個依憲治國又處于低潮?！?/p>

“依憲治國”再一次被提出來又是在8年之后。2012年12月4日，作為中共中央第一位擁有法學博士學位的習近平總書記在首都各界在北京人民大會堂紀念現行憲法公布施行30周年的講話中指出：“依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政?！?/p>

這讓莫紀宏十分興奮，他認為，“這個認識是根本性的轉變，是非常大的進步。這也是以習近平為總書記的黨中央集體從憲法作為國家根本法的地位出發，為全面落實依法治國基本方略、改進黨的領導方式和執政方式指明了方向?！?/p>

2014年9月5日，習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會以及慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上再次強調了“依憲治國”的概念，并兩次強調要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。

2014年，莫紀宏參與了四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的最初起草。在10月 24日中國網舉辦“依法治國—十八屆四中全會解讀”沙龍上，作為“依憲治國”理念的提出者，莫紀宏教授認為，依憲治國進入《決定》具有重大歷史意義，這是建國65年來中國共產黨第一次在有規范效用的文件中，明確提出依憲治國和依憲執政這個概念。即將發布的決定也是執政黨的一個執政綱領，在綱領中把“依憲治國”提到這樣一個顯著地位。

從“人治”到“法制”、“法制”到“法治”，從“依法治國”到“依憲治國”，新中國成立65年來，在民主法治領域最終形成了以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。

中國社會科學院法學所所長李林表示，“法治”已經成為社會主義核心價值觀的一項，已經上升為中國的價值、理念和文化，是中國公民的觀念信仰體系和生活方式?！皬膱陶h的角度來看，65年間的變化可以概括為：我們黨從革命黨轉變為執政黨；從主要靠運動、政策和行政手段管理國家和社會，轉變為依法治國、依法執政和依憲執政，轉變為更加重視運用法治思維和法治方式治國理政?！?/p>