多主體話語視野下的異地高考政策生成

● 劉曉，賈佳

第六次全國人口普查結果顯示，我國有2億2千萬的城市新移民，目前全國約有1167萬進城務工人員隨遷子女在城市接受義務教育，伴隨而來的是更為復雜的教育現象，大量的孩子因為戶籍制度和高考制度的限制，不得不與父母分開回戶籍所在地參加高考，淪為“留守兒童”引發社會問題或被迫成為“棄考一族”。在這種背景下，異地高考作為中國特有的社會現象，近幾年成為教育熱點問題引起社會各界廣泛關注。

一、與教育政策生成相關的四種話語

異地高考政策是指一系列涉及進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試等教育問題的政策。政策在很大程度上是為了解決現實中的社會問題而出臺的，而問題又總是產生于一定的背景之下。從話語的角度去理解政策利益相關群體的表達和爭論，去探討政策的形成和實施，是一種貼切、有效的途徑。基于筆者的理解，與教育政策生成相關的話語有四種，分別是政策話語、學術話語、媒體話語和公眾話語。

政策話語主要是指教育政策文獻中所使用的語言。具有權威性、強制性、嚴謹性和準確性等特征。學術話語是指通過期刊、微博、博客等介質，通常以理論的形式展現學者及專家個人立場、態度的話語。以期刊、論文、博文、專家評論和訪談錄等形態存在。媒體話語是指通過報刊、電視、電臺等介質傳播出體現媒體自身立場、態度的話語。包括官方媒體及非官方媒體，官方媒體主要體現出對政府的服從性，也包括教育主管或政府領導人通過官方媒體表達的具有明顯政策傾向性的話語，而非官方媒體往往以夸張的手法吸引社會公眾。公眾話語是指以開辦網站、論壇討論、辯論、上書等形式體現社會公眾自身利益訴求的話語。具有日常話語的隨意性、真實性等特征。不同主體的話語表達呈現出不同的話語特征和表達方式，并隨著時代的變化、公共話語空間的逐漸擴大，對政策的生成產生著不可忽視的影響。

二、從話題到政策：多主體話語的階段呈現

（一）萌芽嘗試階段（2000-2010）——政策話語適當引導，公眾話語呼聲顯現

2000年，國務院相繼頒布《2000年普通高等學校招生工作規定》、《關于基礎教育改革與發展的決定》，其中把“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”作為推進農村義務教育持續健康發展的解決方針，改變了之前以“堵”為主的教育政策引導。2003年，國務院辦公廳轉發《意見》，政策焦點對準了“進城務工就業農民子女”。但此時，尚未有“異地高考”的說法，引起社會各界關注的依然是“高考移民”。

從2005年起，為加強對高考移民的整治，教育部下發《關于做好普通高校招生全國統一考試考生報名資格審查工作的通知》，明確規定高考報名采取“學籍、戶籍”雙認定原則。這樣雖在短時間內遏制了高考移民，但也為高考制度的改革埋下了隱患。不過，這也直接加強了教育行政部門和人大、政協代表的關注，表現在人大代表趙林關于外來民工子女就地高考問題的提案等。但無論是中央政策文件還是國家領導人，都未曾針對“異地高考問題”提出相應解決辦法。在這種背景下，教育理論界、各主流媒體等齊聚“教育改變中國?第二屆信孚公益論壇”，對“異地高考”問題展開了討論。隨著討論的深入，通過政府教育工作者、教育學者等的推動，“異地高考”得到進一步認可和關注，這也影響著作為開展改革試點工作的指導文件 《教育部關于組織申報國家教育體制改革試點的通知》的出臺。

至此，異地高考的萌芽嘗試階段告一段落。從萌芽期我們可以看出，“異地高考”試點政策的嘗試，與政策話語的前期引導分不開，同時，公眾話語的呼聲和討論促進政府部門的特別關注，為異地高考政策的制定起到了催生的作用。

（二）蓄勢待發階段（2010-2012.8）——公眾話語、學術話語、媒體話語“三足鼎立”

在第二階段，公眾話語、學術話語和媒體話語三種主體話語呈現出“三足鼎立”的局面。從2010年7月起，“取消中高考戶籍限制”等公眾話語成為搜索關鍵語句，全國各地的隨遷子女家長先后行動起來，撰文形成《取消高考戶籍限制呼吁書》等，鮮明地表達了家長群體急切的利益訴求。同時，國家高層次領導人和教育行政主管通過官方媒體表達的媒體話語，具有強烈的大局意識，直接推動改革的步伐。比如，教育部部長袁貴仁在“兩會”上表示“各地政府在10個月內出臺‘異地高考’的相關政策”等。一石激起千層浪，政策還未正式形成，就引起了社會各界的強烈反響。

同時，教育理論界關于異地高考的討論也進入了一個非常富有成效的時期。熊丙奇于2011年在 《深圳特區報》上，對于杜玉波把“異地高考”等同于“高考移民”進行了批判辨析等。這些都在統一思想、深入探討，動員社會各界參與討論起到了積極作用。與此同時，2011年，《南都周刊》推出“40萬借讀生，推不動北京高考門”專題報道，媒體話語生動、觀點鮮明的特點，通過公關媒體的放大而使得異地高考成為熱點話題傳遍大江南北，受到更多群體的關注。2011年10月，包括張千帆、何海波等在內的15名學者聯名“上書”事件被視為民間呼吁異地高考的里程碑式的事件之一，對現行教育制度改革的推動作用十分明顯。

多主體話語相互作用并交織著，有力地影響和推動著異地高考政策生成的進程。在《教育部2012工作要點》中，明確要求“研究制定進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試的辦法”，這進一步強調了異地高考辦法研制的時間緊迫性。至此，政策文本以其嚴謹、準確的話語風格為這段時期異地高考的討論、理論探討和媒體推廣作了一個小結，確立了我國現有的高考制度改革的方向。

（三）頒布實施階段（2012.8-現在）——政策話語頂層推進，公眾話語、媒體話語、學術話語較為充分展現

在對異地高考激烈爭議多年后，2012年8月，國務院辦公廳發布《工作意見》，明確要求“各地在2012年年底前出臺異地高考具體辦法”，這成為推進教育改革的重大轉折點。2012年年底，全國31個省市（西藏自治區除外）相繼頒布“異地高考實施辦法”。當然，隨著各地政策文件的相繼頒布，必將引起當地持反對意見市民的不滿，也必然促使非當地戶籍人士和戶籍人士之間的矛盾激化，表現在“占海特約辯”事件等（上海一個叫占海特的15歲女孩因為異地高考的事進行約辯）。一時之間，報紙、電視、網絡以及研究學者關于異地高考的爭論鋪天蓋地，評價褒貶不一。2013年的全國“兩會”上，以“高考移民”、“地域歧視”等主題表達官方媒體的觀點，引導了公眾輿論。以《南都周刊》為代表的期刊以“異地高考”為題材，也連續進行了深度的專題報道。

從第三階段來看，雖然多主體話語展現較為充分，但是從整體來看，這一階段依然是政策話語全面主導的階段。政策話語的集中、高密度傳播，使得媒體話語、學術話語都處在宣傳和闡釋的工具地位。由于政策話語權威性的特征，異地高考政策制定過程中存在的一些異議、問題不得不被暫時壓制和掩蓋，但從長遠的角度來看，隨著新媒體時代的到來，多主體的話語表達必將得到更為充分的展現，發揮出更大的影響力。

三、異地高考政策生成中的多主體話語影響

（一）政策話語對于整個異地高考政策生成起著引導、修正和推動的作用

縱觀整個異地高考政策生產過程，政策話語發揮著舉足輕重的作用。這種舉足輕重的作用具體表現在引導、修正和推動作用。在2000年，雖然“借考”仍然是隨遷子女最清晰的標簽式概念，但是他們不會必須回原籍考試和錄取。但自從2005年要求高考報名條件為“戶籍”和“學籍”雙認定的文件出臺后，“戶籍制度”成為當時社會各界公認的實現“異地高考”的阻力。政策話語的權威化和體制化，正是借助于權力的行使，為其制造出合法化借口，成了壓制、排斥非中心、非權威話語的手段。隨著政治體制的開放和民主參與公共管理的程度增強，2008年的 《規劃綱要》中明確提出盡快研究制定異地高考實施辦法，這對已有政策的錯誤決策進行了適當修正。從《工作意見》的教育政策內容來看，要求各省、自治區、直轄市于2012年年底前出臺“異地高考”具體辦法，這對于異地高考政策的生成起到了很好的推動作用。

綜上所述，政策話語往往透露著重要的政策信息，具有權威性的特征。它一方面吸取著各種話語背后的合理價值訴求，這些重要的信息又反作用于其他話語的表述，改變和影響著其他群體的需求迫切性；另一方面，政策話語的權威性表現在它擁有著絕對的話語權，作為一種權力體現，話語權的主體所代表的就是一種社會主流的意識形態，具有引導社會發展的能力。

（二）公眾話語對異地高考政策的萌芽和推動過程產生不可低估的作用

進城務工人員想要分到優質教育資源的一杯羹，擁有本地戶籍的家庭不可避免地將會面臨利益受損的情況。社會公眾由于物質利益、心理因素、價值觀念等的影響制約，往往會將自身利益的訴求放在首位，正因為如此，在異地高考政策生成的不同階段，公眾對于異地高考的訴求更多具有功利性的傾向。福柯認為，知識意欲正是通過擴展、分裂、調遣知識和權力，來達到社會控制的目的[1]。因此，話語成為不同主體斗爭的重要場所，擁有知識與技術就意味著話語權的占有，誰就擁有權力。對權力的爭奪轉變成了公共話語空間中話語權的爭奪。公眾從自身利益出發，通過爭奪話語權來表達對異地高考政策的態度，這樣的心理特征決定了公眾話語在異地高考政策生成中的特有的直白式話語特征和表現方式。

在萌芽嘗試和蓄勢待發階段，公眾話語在媒體話語和政策話語的引導下，公眾主體參與了多次的大討論，激起了種種議論和多種情緒的表現。《九萬隨遷子女家長致全國人大代表和政協委員的公開信》等大量信件，很好地反映了中國基層群體的教育問題，將社會對異地高考反應的信息回饋給政府，并有解決問題的提議。公眾話語漸漸進入了主流話語通道，成為教育政策制定者和決策者不可忽視的聲音，它的隨意性和感情直白式的話語特征使其在公眾中快速傳播和渲染，產生了強大的公共輿論影響力。

（三）學術話語對異地高考政策的推進作用逐漸增強

在異地高考政策生成過程中，雖然學術話語對于政策的制定和實施中所發揮的作用是有限的，但是其重要的推進作用應該得到肯定，并呈現增強的趨勢。

第一，當政策話語尚未確立，公共話語空間缺乏明顯導向時，由于學術話語自身存在著滯后性的特征，理論的發展需求與理論研究的現實發展速度之間總是存在著時間上的差異，這就決定著學術話語在萌芽嘗試階段，針對“異地高考”問題的探究還保留著較為空白的一頁。針對當時社會各界關注的“高考移民”問題，學術話語揣測政策話語內涵，闡釋、宣傳和思考“高考移民”話語的傾向性愈發明顯。

第二，當政策話語逐步確立，公共話語空間導向性增強時，學術話語結合試點實踐的探索是比較理性和深入的，學術話語的價值逐漸凸顯出來。所有話語都是由權力產生，但它們并不全都對權力俯首帖耳，它們也可以被當作“抵抗的支點和反抗策略的起點”。[2]在“三足鼎立”階段，學術話語并不只是服務和服從于政策話語的引導，它也是求同存異，充滿多種聲音的，比如，以熊丙奇為代表的一批教育學者們對異地高考是支持的態度，但同時，也存在著反對的聲音，他們是以葛劍雄為代表的教育學者們，甚至認為“異地高考”是一次走錯路的改革。

第三，當政策話語正式確立，公共話語空間導向性進一步增強時，學術話語的深入思考更加深了對異地高考教育政策本質的認識，廣大專家學者參與的理論討論更加速了決策部門推動實施異地高考政策進程的時刻表，甚至在后期頒布實施階段中，學術話語成為影響異地高考政策進一步推廣和完善的中流砥柱。作為教育研究者，應思考如何以其話語行為在與讀者交流中以言行事，實現自身對政策生產過程的參與，表達出符合教育發展理念的話語特征。真正發揮學術話語在異地高考政策生成中的肅清混亂思想、引領教育發展的重要作用。

（四）媒體話語在異地高考政策生成中發揮推波助瀾的作用

媒體話語功能放大的特征，決定了它在異地高考政策生成中發揮著推波助瀾的作用，在開放的社會環境中，社會當中的信息溝通通過媒體的力量互動密切，不同文化的交流和傳播頻率的增強，媒體話語的影響隨著異地高考政策的縱深發展，呈現增強的趨勢。

第一，官方媒體始終依據政策話語而體現出闡釋、宣傳、引導和推動的作用。在萌芽嘗試和蓄勢待發階段，通過媒體話語的快速傳播特性，異地高考政策作為教育政策議題受到政府層面的關注，一些國家高層次領導人和教育行政主管如溫家寶總理、袁貴仁部長等，通過官方媒體表達的具有政策傾斜性的媒體話語，為推動議題變成政策發揮著引導作用，讓政策話語變成執行者和公眾行為的準則成為了可能。

第二，非官方媒體語言的生動、鮮明、感性和尖銳的特點在政策生成過程中也表現得淋漓盡致，天涯論壇、微博、博客、e熱點度教育論壇和信孚公益論壇等非官方媒體使公眾話語得到了充分展現，非官方媒體話語引起公眾共鳴的同時，刺激著他們多種情緒的表現，公共話語空間的擴大成為影響政策制定和執行的有效力量。但是這種話語表現出來的特征在吸引更多公眾的同時，也往往會產生不利于政策推行的負面影響。“占海特約辯”事件就是由于媒體的過度放大，關注度無限升高，“辯論”演變成了一場尷尬的“罵戰”，在非理性的指導下，戶籍人士和非戶籍人士爭相搶占話語權，異地高考教育問題變得異常敏感——將適當的爭取受教育權利變成資源的“掠奪”和利益的“侵害”，異地高考政策的開放條件不得不考慮這種社會壓力。

我們可以看出，在一些突發事件產生后的短時期內，媒體（特別是網絡）會以前所未有的速度、以高密度的傳播搶占優先話語權，而不會過多地受到政策話語、學術話語的影響，有時還會帶來前所未有的非正面影響和破壞力。[3]話語權代表的是一種潛在的影響力，它具有引導社會發展的能力。這就要求，首先，話語主體要站在足夠顯眼的位置，大家都能看到你；其次，話語主體的聲音要足夠大，大家都能聽到你[4]。媒體話語帶來了公共話語空間的更加健康、迅速的發展，社會公眾由過去被動式轉變為了主動參與式，媒體話語與公眾話語相互輝映，對政策的制定和實施起著推波助瀾的作用。

四、基于多主體話語對異地高考政策的反思

眾多群體的參與，多方意見的表達，對教育公平的期望、對教育改革的支持和歡呼、對僵硬體制機制的抨擊等話語集中到了一起，在現代發達傳媒的推動下，構成了一幅極具象征性的當代中國教育改革場景。總體來說，我們需要少一點脫離現實的理想主義和不考慮大局的簡單主義，應該多一些對實現教育公平途徑的更理性的思考和認識。

第一，政策話語絕對話語權的思考。話語的主體即政策決策者和執行者大多從宏觀的角度把握全局，在政策的制定過程中發揮著主導的作用。政府多采用的是“自上而下”的決策方式，站在顯眼的位置，占據著絕對的話語權，從整體上及長遠的發展來說，應把被排擠在“邊緣”的話語移至話語“中間”，發揮“再造功能”，不依附政策話語而存在，政府采取“自上而下”與“自下而上”相結合的方式進行決策。

第二，公眾話語利益平衡點的思考。社會公眾基于自身利益需求的功利性，對有限放開或者徹底放開的“異地高考”公共政策表達了自己的訴求觀點，這部分公眾主要涉及兩大類利益群體，即有子女的流動人口和非流動的城市人口，一方是迫切期望教育公平的實現，如入學權、平等權、受教育權等；另一方是對城市優質教育資源的保護。基于此，公眾話語具有不可調和的復雜性和矛盾沖突性，只有在兩群體之間尋找到利益的平衡點，才能對真正推進異地高考具體辦法的實施給予內在的驅動力。

第三，學術話語獨立性的思考。在教育理論界，我們允許求同存異和多種聲音的存在，但當政策話語成為權力話語并得到強化和肯定的時候，學者不能只是為“說”而“說”，學術話語不能跟著“潮流”的方向而改變自己的“方向”，這樣容易產生“表面繁榮”的假象。如何透過教育現象看到問題的本質，從而為政策的制定和完善提供建議，是學術話語保持旺盛生命力應思考的問題。

第四，媒體話語正確導向的思考。新媒體時代已經來到，區別于傳統媒體在于引入了公眾的視角，新媒體帶來的是更便捷的傳輸、更快捷的傳播、更大范圍的影響力。官方媒體話語具有的政策導向性等特征決定了它的服從性，可以說它是政府層面的“代言人”，輿論宣傳的工具和“窗口”，將正確的信息傳達出來，引導政策輿情面臨著挑戰。雖然非官方媒體話語促進社會公眾話語得到充分的展現，但它畢竟不是主流媒體，對教育改革所產生的影響還遠遠不夠。

[1][英]諾曼.費爾克拉夫.話語與社會變遷[M].殷曉蓉，譯.北京：華夏出版社，2004：48-49.

[2]Foucault,Michel.The History of Sexuality[M].New York:Vintage Books.1980.

[3]張燁.論教育政策制定與實施中的話語展現——以素質教育政策議題為例[J].教育研究與實驗，2005，(03)：29.

[4]劉麗,沈亞強.職業教育話語權的困境分析——從福柯的話語權理論看我國的職業教育話語權問題[J].職教通訊,2011，(13)：6.