財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)存在問題的完善建議—以高等教育為例

■ 丁 厲（徐州工程學(xué)院 江蘇徐州 221009）

引言

近年來，我國高等教育事業(yè)取得了長足的發(fā)展，教育觀念、教育模式和教育體制都發(fā)生了嶄新的變化，教育觀念從消費(fèi)觀轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)觀，教育模式從精英教育轉(zhuǎn)變?yōu)榇蟊娊逃逃w制從單一所有轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣⒋妗Ｔ谶@一背景下，國家及各級(jí)財(cái)政部門越來越關(guān)注高等教育財(cái)政支出的利用狀況和效益問題。如何優(yōu)化教育資源配置，解決教育資金低效運(yùn)行是高等教育改革發(fā)展過程中亟需解決的問題。因此，對(duì)高等教育財(cái)政支出進(jìn)行科學(xué)全面的績效評(píng)價(jià)，既符合高等學(xué)校自身發(fā)展的需要，也符合財(cái)政主管部門為加強(qiáng)高等教育財(cái)政支出管理而提出的新要求。

國內(nèi)外高等教育績效評(píng)價(jià)情況現(xiàn)狀

美國作為世界上最早開始高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的國家，其國會(huì)在1921年就通過了《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》，這標(biāo)志著美國政府的高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)已經(jīng)成為財(cái)政支出管理的重要環(huán)節(jié)。經(jīng)過近百年的探索與實(shí)踐，無論是在制度管理還是在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上，均已成熟和規(guī)范。在財(cái)政資金的使用和管理過程中確實(shí)起到了合理配置資源，降低運(yùn)行成本，提高財(cái)政資金的使用效益和效率的作用。與之相比，我國的高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)自20世紀(jì)80年代起才開始受到國家和各級(jí)政府的重視。財(cái)政資金的分配和管理逐步由“重分配”向“重績效”轉(zhuǎn)型，在學(xué)習(xí)美國高校績效評(píng)價(jià)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我國的高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)正處在研究和探索階段，無論是從制度管理、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、績效結(jié)果運(yùn)用等各方面都還很不成熟。

我國高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)存在的問題

（一）缺乏完整規(guī)范的評(píng)價(jià)管理制度

目前我國各級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)中雖然都設(shè)立了績效評(píng)價(jià)部門，但在出臺(tái)的有關(guān)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理制度和暫行辦法中，無論是對(duì)績效評(píng)價(jià)的要求、對(duì)象、內(nèi)容，還是績效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置、績效評(píng)價(jià)工作在實(shí)際執(zhí)行時(shí)的操作步驟等方面都沒有一個(gè)統(tǒng)一的制度和規(guī)定，甚至出現(xiàn)每次對(duì)績效評(píng)價(jià)預(yù)算部門的要求都不相同的現(xiàn)象。在國家層面上未形成合理的高等教育財(cái)政支出效益的制度環(huán)境，績效評(píng)價(jià)也沒有法律和制度保障。由于財(cái)政部門缺乏統(tǒng)一的評(píng)價(jià)制度和操作方法，致使這項(xiàng)工作在具體執(zhí)行和實(shí)施的過程中，各地各預(yù)算部門常常根據(jù)自己部門的實(shí)際情況和內(nèi)涵理解，自行設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)，開展評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏公信力，很難量化財(cái)政支出效率，不利于提高財(cái)政支出效率。并且高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理制度不科學(xué)、規(guī)定不統(tǒng)一、工作不規(guī)范的現(xiàn)象也難免在績效評(píng)價(jià)工作的過程中造成人力、財(cái)力、物力的浪費(fèi)。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不統(tǒng)一、不合理

首先，多樣化的高等教育財(cái)政支出項(xiàng)目使得要想設(shè)計(jì)一套全面的可以涵蓋全部內(nèi)容的績效評(píng)價(jià)體指標(biāo)體系確實(shí)難度很大，這使績效評(píng)價(jià)實(shí)施工作的有效性難以得到保障。其次，高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中定性指標(biāo)和定量指標(biāo)結(jié)構(gòu)存在不合理的現(xiàn)象。目前我國高等教育績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中對(duì)無法通過數(shù)量計(jì)算分析評(píng)價(jià)的內(nèi)容，采取對(duì)管理對(duì)象進(jìn)行主觀描述和分析來反映管理結(jié)果的定性指標(biāo)過多，而對(duì)基本財(cái)務(wù)投入指標(biāo)、國家通行指標(biāo)、公眾關(guān)注指標(biāo)以及修正指標(biāo)和績效指標(biāo)等定量指標(biāo)分析較少。過多的定性指標(biāo)很容易使績效評(píng)價(jià)工作浮于表面，很難反應(yīng)出預(yù)算部門的真實(shí)績效水平。

（三）評(píng)價(jià)結(jié)果沒有成為財(cái)政支出決策的依據(jù)

目前高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的結(jié)果多未成為財(cái)政預(yù)算支出主要依據(jù)的原因是：我國開展高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作時(shí)間不長，績效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確程度是與被評(píng)價(jià)單位準(zhǔn)確填報(bào)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)分不開的。由于高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)信息的采集缺乏規(guī)范性和科學(xué)性，大量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)很難復(fù)核其準(zhǔn)確性和真實(shí)性，這給客觀評(píng)價(jià)分析帶來了一定的難度和障礙，導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)結(jié)果可信度不高，不但不能對(duì)相關(guān)部門和有關(guān)人員產(chǎn)生激勵(lì)效果而且還會(huì)對(duì)財(cái)政支出決策產(chǎn)生一定的誤導(dǎo)。這使績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用受到了極大程度的限制。

（四）缺乏公共的網(wǎng)絡(luò)評(píng)價(jià)信息平臺(tái)

高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)評(píng)價(jià)信息平臺(tái)的建設(shè)工作是一項(xiàng)非常繁雜的系統(tǒng)工程，當(dāng)前還沒有形成一套科學(xué)的、完整的、合理的網(wǎng)絡(luò)評(píng)價(jià)信息平臺(tái)。這與各高等院校的具體情況是有直接聯(lián)系的，例如：由于各高校所處地區(qū)、隸屬關(guān)系的不同，眾多高校采用不同的會(huì)計(jì)核算方法和財(cái)務(wù)軟件來核算高等教育支出中的教育經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)和管理費(fèi)用，使短期內(nèi)很難找到一個(gè)通用的平臺(tái)來覆蓋所有的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目和核算軟件，所以還無法使各高校高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)信息實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)或共享。這就難免造成各高校在向各級(jí)績效評(píng)價(jià)管理部門報(bào)送財(cái)務(wù)信息與績效信息時(shí)會(huì)產(chǎn)生脫節(jié)和失真的現(xiàn)象。同時(shí)也給財(cái)政部門監(jiān)督高校財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出的完成過程、查詢高校預(yù)算支出信息、反饋績效評(píng)價(jià)結(jié)果時(shí)帶來一定的阻礙。

對(duì)我國高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)存在問題提出的完善建議

（一）強(qiáng)化理念并轉(zhuǎn)變管理方式、完善管理制度

首先，高等教育績效評(píng)價(jià)這項(xiàng)工作剛剛起步，各高校對(duì)績效評(píng)價(jià)的概念還較為陌生，需要在各級(jí)主管部門加大宣傳和推動(dòng)力度的同時(shí)爭取各高校領(lǐng)導(dǎo)的重視、支持，配合主管部門積極做好本單位財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的工作，為構(gòu)建完善的“高等教育預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”夯實(shí)基礎(chǔ)。其次，轉(zhuǎn)變高校預(yù)算管理方式，讓財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)貫穿于事前、事中、事后，以及立項(xiàng)、執(zhí)行、驗(yàn)收的全過程。這就要求各高校在編報(bào)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，必須要有明確的績效目標(biāo)，以資金投入的經(jīng)濟(jì)性、產(chǎn)出的效率性和項(xiàng)目的有效性為前提，對(duì)財(cái)政資金投入、運(yùn)行以及使用結(jié)果負(fù)責(zé)。要通過高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)這項(xiàng)工作，來轉(zhuǎn)變高校預(yù)算管理方式，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政部門對(duì)財(cái)政資金使用的監(jiān)管力度，改進(jìn)高校預(yù)算執(zhí)行及管理水平，提高財(cái)政資金運(yùn)行效率；增強(qiáng)各高校使用財(cái)政資金的責(zé)任感和績效意識(shí)，為構(gòu)建完善的高等教育績效評(píng)價(jià)管理制度做好基礎(chǔ)性工作。評(píng)價(jià)方式應(yīng)逐步過渡到以財(cái)政、審計(jì)以及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)為主的評(píng)價(jià)方式。再次，制定和完善績效評(píng)價(jià)管理制度的過程是一個(gè)緩慢的持續(xù)改進(jìn)的過程，要保證高等教育績效評(píng)價(jià)工作進(jìn)一步發(fā)展，就必須把高等教育績效評(píng)價(jià)改革納入制度化、法制化的軌道。從國際高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)來看，這項(xiàng)工作要達(dá)到滿意效果就必須得到立法的支持，而且要制度化、經(jīng)常化。因?yàn)橹挥薪⒁惶卓茖W(xué)完善的高等教育績效評(píng)價(jià)管理制度才能夠優(yōu)化和完善績效評(píng)價(jià)的外部環(huán)境，從而在開展這項(xiàng)工作時(shí)做到有章可循、有法可依，確保高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作的順利開展。

（二）逐步完善現(xiàn)有的高等教育績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是衡量和評(píng)價(jià)高校使用財(cái)政資金預(yù)期達(dá)到的效益、效率、效果，以及績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的指數(shù)、規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)的體現(xiàn)。高校績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置應(yīng)以評(píng)價(jià)對(duì)象和內(nèi)容為基礎(chǔ)，并考慮相關(guān)性、重要性、系統(tǒng)性、經(jīng)濟(jì)性、可比性等因素。績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)應(yīng)采取定量指標(biāo)為主、定性指標(biāo)為輔的設(shè)計(jì)方法。定量指標(biāo)包括基本（通用）指標(biāo)，個(gè)性（選定）指標(biāo)。基本指標(biāo)是指廣泛應(yīng)用在綜合性績效管理以及公共支出項(xiàng)目績效管理的指標(biāo)。個(gè)性指標(biāo)是指在確定具體評(píng)價(jià)對(duì)象后，通過了解、收集相關(guān)資料、信息，結(jié)合評(píng)價(jià)管理對(duì)象不同特點(diǎn)和財(cái)政支出具體設(shè)定目標(biāo)來設(shè)置的特定指標(biāo)。定性指標(biāo)是指無法通過數(shù)量計(jì)算分析以評(píng)價(jià)管理內(nèi)容，而采取對(duì)管理對(duì)象進(jìn)行主觀描述和分析來反映管理結(jié)果的指標(biāo)。定量指標(biāo)和定性指標(biāo)共同構(gòu)成財(cái)政支出對(duì)象的管理指標(biāo)體系。該體系應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的、可擴(kuò)充的，從而保證管理結(jié)果的科學(xué)性和真實(shí)性，并且能夠跟上教育改革不斷發(fā)展的趨勢。另外，現(xiàn)有的高等教育財(cái)政支出績效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)還處在不斷改進(jìn)和完善的過程中，需要經(jīng)過反復(fù)的實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。同時(shí)在完善高等教育績效指標(biāo)體系的實(shí)踐中，要充分調(diào)動(dòng)相關(guān)部門和人員的積極性，得到他們的配合并充分征求相關(guān)部門和人員的意見，這樣才能使績效評(píng)價(jià)更切合實(shí)際，并使得績效評(píng)價(jià)工作有效的進(jìn)行下去。

（三）推進(jìn)高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)是對(duì)政府投入高校財(cái)政預(yù)算資金支出狀況的綜合性評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)本身不是目的，旨在為了正確引導(dǎo)政府財(cái)政預(yù)算支出的方向、提高政府預(yù)算支出管理水平和財(cái)政資金使用的效益。因此，首先應(yīng)根據(jù)績效目標(biāo)和績效考評(píng)的結(jié)果及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化以后該項(xiàng)目的年度預(yù)算支出方向和結(jié)構(gòu)，逐步建立起預(yù)算管理與績效評(píng)價(jià)相結(jié)合的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政預(yù)算安排與高校績效優(yōu)劣掛鉤的資金劃撥體制。同時(shí)每年財(cái)政部門績效評(píng)價(jià)考核結(jié)果將作為各高校申請(qǐng)下年度專項(xiàng)資金的重要依據(jù)，這也真正體現(xiàn)了財(cái)政資金劃撥與績效激勵(lì)掛鉤的機(jī)制。其次，各級(jí)財(cái)政主管部門根據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果中發(fā)現(xiàn)的問題督促高校及時(shí)改進(jìn)和加強(qiáng)管理。對(duì)于績效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的共性問題要認(rèn)真分析成因，通過完善管理制度和績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來加以規(guī)范和改進(jìn)。再次，高等教育績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)建立公示制度，并以此為契機(jī)在增強(qiáng)財(cái)政支出的透明度的同時(shí)讓更多的社會(huì)公眾參與監(jiān)督。

（四）促進(jìn)高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的建立

高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)應(yīng)在各地財(cái)政部門技術(shù)允許和條件成熟的情況下逐步建立起來，這不僅有利于提高各地財(cái)政部門及各地高校及時(shí)查詢、搜集各類財(cái)政預(yù)算支出管理方面的各項(xiàng)規(guī)章制度、立項(xiàng)決策、實(shí)施情況等，也有利于各類政府財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)信息的公開和公示。高等教育績效評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的建立同時(shí)也可以為各類高等院校提供一個(gè)交流和探討的平臺(tái)，在為高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作找出不足和漏洞的同時(shí)探討相應(yīng)的完善意見和建議。通過建立高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)高等教育財(cái)政支出項(xiàng)目相關(guān)數(shù)據(jù)和資料的共享，既可以為財(cái)政部門及高等學(xué)校的決策層提供優(yōu)質(zhì)、高效、及時(shí)的績效及財(cái)務(wù)信息，又可以運(yùn)用科學(xué)技術(shù)手段和方法對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提供的最新的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行分析、預(yù)測和決策，并加強(qiáng)不同院校之間績效評(píng)價(jià)的橫向可比性，不斷提高高等教育財(cái)政支出的績效水平。

結(jié)論

當(dāng)前我國高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作正處在萌芽階段，只有通過不斷的探索、總結(jié)、完善，開辟績效評(píng)價(jià)的新思路；同時(shí)對(duì)績效評(píng)價(jià)的管理制度、指標(biāo)體系進(jìn)行有效的補(bǔ)充，才能不斷提高高等教育財(cái)政支出的效益，為高校的發(fā)展提供有力的財(cái)力保障。還要加強(qiáng)高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的宣傳和培訓(xùn)工作，逐步形成高等教育財(cái)政支出重績效的良好氛圍。

1.財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法，2011（4）

2.關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見，2011（7）

3.績效評(píng)價(jià)工作考核暫行辦法，2011（8）

4.彭文星.財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)存在的問題及完善建議[J].經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作信息，2012（7）

5.安志剛.美國政府財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)述評(píng)及其對(duì)我國的啟示[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2012（41）

6.廖開銳.淺談高等教育財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建[J].教育財(cái)會(huì)，2011（4）