征稅抑或補貼

付春香

摘要：在社會轉型的結構性張力作用下，低收入群體的規模還在不斷遞增。我國現行的直接補貼式最低生活保障制度在促進社會公平和維護社會穩定的同時，也暴露出重生存、輕發展，重形式、輕實質，高成本、低效率等問題。以負所得稅為核心的征稅式低保制度將對象由少數人變為全覆蓋，由被動的接受補貼轉換為主動的享有“負納稅”權利，體現出明顯的制度優勢。

關鍵詞：最低生活保障制度；負所得稅；福利依賴；制度效應

中圖分類號：F812.44文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2014）06-0011-05

從1992年山西省左云縣率先進行農村最低生活保障制度（簡稱低保制度）試點開始，至今，我國的低保制度實施已二十余年。截止2011年9月底，全國共有3 744萬戶和7 535萬人城鄉低保對象，城鄉低保人均支出水平分別達到208元和86元。

在這期間，低保制度的覆蓋面不斷擴大，支出水平不斷提高，管理效率不斷提升，極大地促進了社會公平，維護了社會穩定。但是，隨著社會轉型的加劇，現行的低保制度也暴露出高成本、低效率，重生存、輕能力等問題。因此，我們應對現行的低保制度進行反思，對其進行重構。

一、現行最低生活保障制度存在的主要問題

國外實踐表明，人均GDP超過3 000美元后，社會貧富差距將進一步擴大。2008年，我國的人均GDP已超過3 000美元，2010年已超過4 000美元，進入經濟社會矛盾凸顯時期[1]，各種經濟社會問題交織，這種形勢必然要求低保制度在調節貧富差距和維護社會穩定方面發揮更加重要的作用。克拉克認為，在各個要求獲得應得權利的人中間分配財富是一個重要的經濟社會問題

[2]。然而，現行的補貼式低保制度無論是在財富的再分配還是在經濟效率方面都存在一些問題。

1.補貼地區差距、城鄉差距過大，難以體現制度的公平性

我國低保制度的實施，長期執行中央和地方共擔的機制，表現為越是發達的地區支付越高的馬太效應。如2011年9月城市低保人均支出水平，北京市朝陽區為每月515元，而云南省永勝縣為117元，前者為后者的4.4倍。2011年9月農村低保人均支出，浙江省江干區為455元，河南省尉氏縣僅有14元，前者為后者的32.5倍。全國城市低保2010年人均每月為189元，而農村則為74元，前者為后者的2.6倍。

數據來源：http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/tjsj。低保支出的區域差異和城鄉分割影響了制度的公平性和有效性。

2.支出水平過低，生活無保障，難以讓居民有尊嚴地生活

政府兜底式的低保金能夠提供居民最基本的生存和生活基礎，但僅達到“餓不死人”的目的，不利于居民的脫貧和發展。2010年，全國城市低保平均標準3 012元/人年，占城鎮居民人均可支配收入的15.76%，全國農村低保平均標準1 404元/人年，占農村居民人均純收入的23.72%，各級財政共支出低保資金969.7億元，僅占GDP的0.25%，占財政支出的1.80%。這么少的投入，很難真正解決貧困居民的實際困難，更不用說讓居民有尊嚴地生活。

3.直接補貼容易養“懶人”，形成“福利依賴”，降低整個社會的經濟效率

一些低保對象得到補貼，解決饑餓問題后，如果有工作機會，由于收入比較少而選擇寧愿放棄，從而表現為典型的“福利依賴”。從表1可以看出，2007—2010年，城市低保對象中失業人員的比重在40%左右，低保金的領取降低了整個社會的就業率，導致社會活力和效率的下降。美國1995年進行的兩次民意調查表明，大約有70%的人認為“人們會通過長期依賴和不盡全力擺脫等方式濫用這一福利”。因此，大多數發達國家都以發展式的補救型保障代替補貼式的“全民保障”。

4.低保管理的“身份化”和低效，容易出現勝者全得現象，形成新的分配不公

我國的低保制度在執行中以家計調查為基礎，以“費”的形式支付，不但耗費大量的人力、物力和財力，使執行成本提高，而且在實踐中由于技術、管理等因素，造成執行偏差。同時，我國目前的醫療、教育和住房等專項救助大多與低保戶相關，一旦擁有低保戶的身份，就可以享有更多的其他社會救助，出現勝者全得現象。而低保邊緣戶因沒有低保戶的身份，既無法享受低保待遇，也很少享有其他社會救助，導致其生活狀況甚至不如低保戶，從而形成新的分配不公。

綜上所述，現行的低保制度難以體現公平性和有效性，制度的隨意性比較強，人為操作機會大，容易造成分配文化的頹廢。羅爾斯認為，所有的社會基本善——自由和機會、收入和財富、自尊的基礎，都應被平等分配[3]。我國目前正處于社會轉型的關鍵時期，多種制度尚在完善當中，貧困人口眾多，財力短缺。因此，應重構最低生活保障制度，使其發揮更加有效的作用。

二、稅收視角下的最低生活保障制度重構

Friedman首次提出了負所得稅制，用以代替現行的對低收入者補助制度[4]。米爾利斯等在假定政府目標是使社會福利最大化的條件下，得出了政府應當給予低收入者補助的結論。以負所得稅為核心的征稅式低保制度將對象由少數人變為全覆蓋，由被動的接受補貼轉換為主動的享有“負納稅”權利，體現出明顯的制度優勢。因此，與其向低收入群體發放補貼，還不如向低收入群體“征稅”。

1.以負所得稅為核心征稅式低保制度構建

（1）確定征稅對象。

將征稅對象擴展為所有居民，將現行的個人所得稅累進稅率結構進一步擴展到低收入群體，以“稅”的形式來代替現行的補貼式低保。

（2）確定最低收入標準。

本文將目前我國人均工資、最低工資標準和最低生活保障標準等因素綜合考慮，確定最低收入標準平均為400元/月，各省可以根據實際情況調整最低收入標準。對收入低于標準的人提供負所得稅補助，收入高于標準時，按個人所得稅法正常納稅。

（3）確定稅率。

稅率越低，納稅人獲得的負所得稅補貼越高，其激勵性越強。稅率越高，納稅人獲得的負所得稅補貼越少，收入越趨向平均，稅率為100%時，納稅人獲得的負所得稅補貼為0。在設計時，稅率根據具體的政策目標而定。負所得稅計算公式為：

從圖3可以看出，低收入者的工資收入在轉折點內時，由于引入負所得稅計劃，低收入者的可支配收入大大提高的同時，預算約束線在右移的過程中，斜率變為-[g（1-t）]，與轉折收入點對應的直線CF相交于M點，從而形成新的預算線GM。低收入者在獲得政府的負所得稅后達到了一個更高的無差異曲線U4，GM與U4 相切形成新的均衡點E4[7]。

第三，當個人收入在收入轉折點和起征點之間。

根據筆者前面的設計，此時個人既得不到負所得稅補貼也不用繳納個人所得稅。這時，可支配收入M和工資收入Y一致：M=Y=gL=g（W-S），從圖3看出，新的預算線變為MN，斜率和預算線CD、PN斜率一致。也就是說，當納稅人的收入超過轉折點后，征稅和直接補貼效用是一致的。當個人收入超過起征點時，就應繳納個人所得稅。

（3）兩種極端情況。

一種是極端偏好收入，這類人的無差異曲線特別平緩，不管工資率多少，他都會用全部時間工作，也就是所謂的“工作狂”，這類人的閑暇需求為0，勞動供給為W；一種是極端偏好閑暇，這類人的無差異曲線特別陡峭，不管工資率多少，他都會將時間用于閑暇，也就是所謂的“懶人”。這兩類人的均衡解都是角點解。這兩類人不具有代表性，現實中很少，在設計制度時，暫時不予考慮。

由上面的分析可以看到，從效用和公平來看，U4>U3>U2，征稅優于直接補貼，直接補貼優于既不補貼，又不征稅；從經濟效率看，征稅也明顯優于直接補貼。當然，既不補貼，又不征稅的自由狀態經濟效率是最高的，但忽略了公平。著名經濟學家奧肯認為公平與效率兩者沖突是不可避免的，如果要兼顧兩者，就必須協調兩者的沖突。社會的經濟效率主要是由高收入者決定，社會穩定和公平則主要由低收人者決定，整個社會的運行是否有效，是由二者共同決定的[8]。綜合來看，以負所得稅為基礎的低保制度在平等公平基礎上，兼顧了經濟效率和社會活力，從而使整個社會福利增加。

（二）征稅式低保制度的行政效率分析

本文重新構建了城鄉一體、地區一致的以負所得稅為核心的征稅式低保制度，縮小了低保的地區差距和城鄉差距，而稅收的無償性和固定性也使對低保對象的管理“去身份化”，實現了動態優化管理，體現了制度的公平性。由于負所得稅可以充分利用現有的稅收征管力量和征管網絡，不需要單獨設立機構和配置人員，可以大大降低行政成本，提高行政效率。當然，我國目前的征管技術可能與負所得稅制的要求有一定的距離，需要利用信息技術提高征管水平，大力提升稅務管理人員的素質和能力等，而這些措施可能會提高稅務的行政成本，但這不是負所得稅制帶來的成本增加，而是稅制本身的成本。

2.征稅式低保制度的文化效應分析

任何一種救助制度除了有形的錢物流動外，還滲透著提供者、管理者和接受者的文化和價值觀。這些無形的文化和價值觀不僅影響制度的執行，也制約著制度預期功能的實現。美國社會心理學家邁爾斯認為，態度—行為之間相互作用、相互影響：態度會影響行為，行為反過來也會影響態度[9]。

征稅式低保制度使低保對象的角色發生變化，賦予了低保對象一個統一的新身份：納稅人。將這部分人由有失尊嚴的被補貼者轉變為光榮的納稅人，有尊嚴地獲得負所得稅，在收入高的時候，履行個人所得稅的納稅義務；在收入低時，行使獲得負所得稅的納稅權利。既可以給，也可以取，權責對等，有利于全社會稅收文化和分配文化的重塑，使低保對象的可支配收入與自身的工作和努力掛鉤，提高了工作積極性，讓納稅人既關注生存問題，更注重能力和發展機會，從而降低了“福利依賴”水平。貧困文化理論認為，要消滅貧困就必須改變貧困人員的文化價值觀，提高其素質和能力。所以，政府、企業和社會組織在救助的同時，有責任加大對低收入者的能力培訓和文化培訓力度，提供更多的就業機會，讓這部分人能夠自食其力地自我發展。

四、結論

給低收入者適度的保障，是促進社會公平和維護社會穩定的基本要求。以負所得稅為核心的征稅式低保制度與直接補貼式的低保制度相比，具有明顯的制度優勢。當然，無論是以家計調查為基礎的補貼式低保制度，還是以負所得稅為核心的征稅式低保制度，要及時準確地確定低保對象的收入都是一個難點，因此，要重構以負所得稅為核心的征稅式低保制度，就必須盡快建立和完善居民收支信息庫，加快低保配套制度的改革和完善，采用動態的綜合管理信息系統，加大與財政、稅務、銀行、房管和公安等部門配合的力度，從而保證新制度綜合地、系統地、有效地推行。

參考文獻：

[1]喬俊峰.跨越“中等收入陷阱”的公共政策因應：韓國做法及啟示[J].改革，2011，（8）：90-91.

[2]約翰·貝茨·克拉克.財富的分配[M].邵大海譯，北京：商務印書館，1983.1.

[3]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖中白譯，北京：中國社會科學出版社，1988.5.

[4]Friedman，M.Capitalism and Freedom[M].Chicago： University of Chicago Press， 1962.

[5]鄭功成.社會保障與弱勢群體保護[DB/OL].中國網，2003-01-20.

[6]陸銘.勞動和人力資源經濟學[M].上海：格致出版社，2007.82-89.

[7]中國經濟改革研究基金會，中國經濟體制改革研究會聯合專家組.收入分配與公共政策[M].上海：上海遠東出版社，2005.61-63.

[8]阿瑟·奧肯.平等與效率——重大的權衡[M].王忠民，黃清譯，成都：四川人民出版社，1988.81-83.

[9]戴維·邁爾斯.社會心理學[M].張智勇譯，北京：人民郵電出版社，2006.110.

（責任編輯：劉艷）

（3）確定稅率。

稅率越低，納稅人獲得的負所得稅補貼越高，其激勵性越強。稅率越高，納稅人獲得的負所得稅補貼越少，收入越趨向平均，稅率為100%時，納稅人獲得的負所得稅補貼為0。在設計時，稅率根據具體的政策目標而定。負所得稅計算公式為：

從圖3可以看出，低收入者的工資收入在轉折點內時，由于引入負所得稅計劃，低收入者的可支配收入大大提高的同時，預算約束線在右移的過程中，斜率變為-[g（1-t）]，與轉折收入點對應的直線CF相交于M點，從而形成新的預算線GM。低收入者在獲得政府的負所得稅后達到了一個更高的無差異曲線U4，GM與U4 相切形成新的均衡點E4[7]。

第三，當個人收入在收入轉折點和起征點之間。

根據筆者前面的設計，此時個人既得不到負所得稅補貼也不用繳納個人所得稅。這時，可支配收入M和工資收入Y一致：M=Y=gL=g（W-S），從圖3看出，新的預算線變為MN，斜率和預算線CD、PN斜率一致。也就是說，當納稅人的收入超過轉折點后，征稅和直接補貼效用是一致的。當個人收入超過起征點時，就應繳納個人所得稅。

（3）兩種極端情況。

一種是極端偏好收入，這類人的無差異曲線特別平緩，不管工資率多少，他都會用全部時間工作，也就是所謂的“工作狂”，這類人的閑暇需求為0，勞動供給為W；一種是極端偏好閑暇，這類人的無差異曲線特別陡峭，不管工資率多少，他都會將時間用于閑暇，也就是所謂的“懶人”。這兩類人的均衡解都是角點解。這兩類人不具有代表性，現實中很少，在設計制度時，暫時不予考慮。

由上面的分析可以看到，從效用和公平來看，U4>U3>U2，征稅優于直接補貼，直接補貼優于既不補貼，又不征稅；從經濟效率看，征稅也明顯優于直接補貼。當然，既不補貼，又不征稅的自由狀態經濟效率是最高的，但忽略了公平。著名經濟學家奧肯認為公平與效率兩者沖突是不可避免的，如果要兼顧兩者，就必須協調兩者的沖突。社會的經濟效率主要是由高收入者決定，社會穩定和公平則主要由低收人者決定，整個社會的運行是否有效，是由二者共同決定的[8]。綜合來看，以負所得稅為基礎的低保制度在平等公平基礎上，兼顧了經濟效率和社會活力，從而使整個社會福利增加。

（二）征稅式低保制度的行政效率分析

本文重新構建了城鄉一體、地區一致的以負所得稅為核心的征稅式低保制度，縮小了低保的地區差距和城鄉差距，而稅收的無償性和固定性也使對低保對象的管理“去身份化”，實現了動態優化管理，體現了制度的公平性。由于負所得稅可以充分利用現有的稅收征管力量和征管網絡，不需要單獨設立機構和配置人員，可以大大降低行政成本，提高行政效率。當然，我國目前的征管技術可能與負所得稅制的要求有一定的距離，需要利用信息技術提高征管水平，大力提升稅務管理人員的素質和能力等，而這些措施可能會提高稅務的行政成本，但這不是負所得稅制帶來的成本增加，而是稅制本身的成本。

2.征稅式低保制度的文化效應分析

任何一種救助制度除了有形的錢物流動外，還滲透著提供者、管理者和接受者的文化和價值觀。這些無形的文化和價值觀不僅影響制度的執行，也制約著制度預期功能的實現。美國社會心理學家邁爾斯認為，態度—行為之間相互作用、相互影響：態度會影響行為，行為反過來也會影響態度[9]。

征稅式低保制度使低保對象的角色發生變化，賦予了低保對象一個統一的新身份：納稅人。將這部分人由有失尊嚴的被補貼者轉變為光榮的納稅人，有尊嚴地獲得負所得稅，在收入高的時候，履行個人所得稅的納稅義務；在收入低時，行使獲得負所得稅的納稅權利。既可以給，也可以取，權責對等，有利于全社會稅收文化和分配文化的重塑，使低保對象的可支配收入與自身的工作和努力掛鉤，提高了工作積極性，讓納稅人既關注生存問題，更注重能力和發展機會，從而降低了“福利依賴”水平。貧困文化理論認為，要消滅貧困就必須改變貧困人員的文化價值觀，提高其素質和能力。所以，政府、企業和社會組織在救助的同時，有責任加大對低收入者的能力培訓和文化培訓力度，提供更多的就業機會，讓這部分人能夠自食其力地自我發展。

四、結論

給低收入者適度的保障，是促進社會公平和維護社會穩定的基本要求。以負所得稅為核心的征稅式低保制度與直接補貼式的低保制度相比，具有明顯的制度優勢。當然，無論是以家計調查為基礎的補貼式低保制度，還是以負所得稅為核心的征稅式低保制度，要及時準確地確定低保對象的收入都是一個難點，因此，要重構以負所得稅為核心的征稅式低保制度，就必須盡快建立和完善居民收支信息庫，加快低保配套制度的改革和完善，采用動態的綜合管理信息系統，加大與財政、稅務、銀行、房管和公安等部門配合的力度，從而保證新制度綜合地、系統地、有效地推行。

參考文獻：

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[6]陸銘.勞動和人力資源經濟學[M].上海：格致出版社，2007.82-89.

[7]中國經濟改革研究基金會，中國經濟體制改革研究會聯合專家組.收入分配與公共政策[M].上海：上海遠東出版社，2005.61-63.

[8]阿瑟·奧肯.平等與效率——重大的權衡[M].王忠民，黃清譯，成都：四川人民出版社，1988.81-83.

[9]戴維·邁爾斯.社會心理學[M].張智勇譯，北京：人民郵電出版社，2006.110.

（責任編輯：劉艷）

（3）確定稅率。

稅率越低，納稅人獲得的負所得稅補貼越高，其激勵性越強。稅率越高，納稅人獲得的負所得稅補貼越少，收入越趨向平均，稅率為100%時，納稅人獲得的負所得稅補貼為0。在設計時，稅率根據具體的政策目標而定。負所得稅計算公式為：

從圖3可以看出，低收入者的工資收入在轉折點內時，由于引入負所得稅計劃，低收入者的可支配收入大大提高的同時，預算約束線在右移的過程中，斜率變為-[g（1-t）]，與轉折收入點對應的直線CF相交于M點，從而形成新的預算線GM。低收入者在獲得政府的負所得稅后達到了一個更高的無差異曲線U4，GM與U4 相切形成新的均衡點E4[7]。

第三，當個人收入在收入轉折點和起征點之間。

根據筆者前面的設計，此時個人既得不到負所得稅補貼也不用繳納個人所得稅。這時，可支配收入M和工資收入Y一致：M=Y=gL=g（W-S），從圖3看出，新的預算線變為MN，斜率和預算線CD、PN斜率一致。也就是說，當納稅人的收入超過轉折點后，征稅和直接補貼效用是一致的。當個人收入超過起征點時，就應繳納個人所得稅。

（3）兩種極端情況。

一種是極端偏好收入，這類人的無差異曲線特別平緩，不管工資率多少，他都會用全部時間工作，也就是所謂的“工作狂”，這類人的閑暇需求為0，勞動供給為W；一種是極端偏好閑暇，這類人的無差異曲線特別陡峭，不管工資率多少，他都會將時間用于閑暇，也就是所謂的“懶人”。這兩類人的均衡解都是角點解。這兩類人不具有代表性，現實中很少，在設計制度時，暫時不予考慮。

由上面的分析可以看到，從效用和公平來看，U4>U3>U2，征稅優于直接補貼，直接補貼優于既不補貼，又不征稅；從經濟效率看，征稅也明顯優于直接補貼。當然，既不補貼，又不征稅的自由狀態經濟效率是最高的，但忽略了公平。著名經濟學家奧肯認為公平與效率兩者沖突是不可避免的，如果要兼顧兩者，就必須協調兩者的沖突。社會的經濟效率主要是由高收入者決定，社會穩定和公平則主要由低收人者決定，整個社會的運行是否有效，是由二者共同決定的[8]。綜合來看，以負所得稅為基礎的低保制度在平等公平基礎上，兼顧了經濟效率和社會活力，從而使整個社會福利增加。

（二）征稅式低保制度的行政效率分析

本文重新構建了城鄉一體、地區一致的以負所得稅為核心的征稅式低保制度，縮小了低保的地區差距和城鄉差距，而稅收的無償性和固定性也使對低保對象的管理“去身份化”，實現了動態優化管理，體現了制度的公平性。由于負所得稅可以充分利用現有的稅收征管力量和征管網絡，不需要單獨設立機構和配置人員，可以大大降低行政成本，提高行政效率。當然，我國目前的征管技術可能與負所得稅制的要求有一定的距離，需要利用信息技術提高征管水平，大力提升稅務管理人員的素質和能力等，而這些措施可能會提高稅務的行政成本，但這不是負所得稅制帶來的成本增加，而是稅制本身的成本。

2.征稅式低保制度的文化效應分析

任何一種救助制度除了有形的錢物流動外，還滲透著提供者、管理者和接受者的文化和價值觀。這些無形的文化和價值觀不僅影響制度的執行，也制約著制度預期功能的實現。美國社會心理學家邁爾斯認為，態度—行為之間相互作用、相互影響：態度會影響行為，行為反過來也會影響態度[9]。

征稅式低保制度使低保對象的角色發生變化，賦予了低保對象一個統一的新身份：納稅人。將這部分人由有失尊嚴的被補貼者轉變為光榮的納稅人，有尊嚴地獲得負所得稅，在收入高的時候，履行個人所得稅的納稅義務；在收入低時，行使獲得負所得稅的納稅權利。既可以給，也可以取，權責對等，有利于全社會稅收文化和分配文化的重塑，使低保對象的可支配收入與自身的工作和努力掛鉤，提高了工作積極性，讓納稅人既關注生存問題，更注重能力和發展機會，從而降低了“福利依賴”水平。貧困文化理論認為，要消滅貧困就必須改變貧困人員的文化價值觀，提高其素質和能力。所以，政府、企業和社會組織在救助的同時，有責任加大對低收入者的能力培訓和文化培訓力度，提供更多的就業機會，讓這部分人能夠自食其力地自我發展。

四、結論

給低收入者適度的保障，是促進社會公平和維護社會穩定的基本要求。以負所得稅為核心的征稅式低保制度與直接補貼式的低保制度相比，具有明顯的制度優勢。當然，無論是以家計調查為基礎的補貼式低保制度，還是以負所得稅為核心的征稅式低保制度，要及時準確地確定低保對象的收入都是一個難點，因此，要重構以負所得稅為核心的征稅式低保制度，就必須盡快建立和完善居民收支信息庫，加快低保配套制度的改革和完善，采用動態的綜合管理信息系統，加大與財政、稅務、銀行、房管和公安等部門配合的力度，從而保證新制度綜合地、系統地、有效地推行。

參考文獻：

[1]喬俊峰.跨越“中等收入陷阱”的公共政策因應：韓國做法及啟示[J].改革，2011，（8）：90-91.

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[7]中國經濟改革研究基金會，中國經濟體制改革研究會聯合專家組.收入分配與公共政策[M].上海：上海遠東出版社，2005.61-63.

[8]阿瑟·奧肯.平等與效率——重大的權衡[M].王忠民，黃清譯，成都：四川人民出版社，1988.81-83.

[9]戴維·邁爾斯.社會心理學[M].張智勇譯，北京：人民郵電出版社，2006.110.

（責任編輯：劉艷）