推進以人為核心的新型城鎮化

張啟元

李克強總理指出，城鎮化是現代化的必然趨勢，也是廣大農民的普遍愿望，它不僅可以帶動巨大的消費和投資需求，創造更多的就業機會，其直接作用還是富裕農民、造福人民。

城鎮化是伴隨著工業化進程，農業人口不斷向非農產業轉移、向城鎮轉移，從而使城鎮數量不斷增加、城鎮規模不斷擴大、城鎮人口比重不斷提高的歷史過程。這個過程表現為兩種形式，一是城鎮數目的增多，二是各城市內人口規模不斷擴大。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手。城鎮化的順利實施有利于提高勞動生產率，有利于破解城鄉二元結構，有利于促進社會公平和共同富裕。

城鎮化是現代化的重要內容和表現形式，世界上沒有一個國家是不經過城鎮化就實現了現代化的。目前，發達國家的城鎮化率都超過70%，美國、日本、德國的城鎮化率分別達到82%、91%、74%。改革開放以來，我國城鎮化進程明顯加快，取得顯著進展。2013年，我國城鎮化率達到53.73%，城鎮常住人口已有7.3億，城鎮化率基本達到世界平均水平。我國城鄉結構發生了歷史性變化，有力地推動了經濟社會持續穩定發展。

中國的城鎮化是世界上規模最大的城鎮化，在我們這樣一個擁有13億人口的發展中大國實現城鎮化，在人類發展史上沒有先例。按照世界城市的發展規律，當城鎮化率達到40%—60%的時候，標志著城市進入成長關鍵期，“城市病”進入多發期和爆發期，繼續推進城鎮化將面臨更為嚴峻的挑戰。我國要在更短時間內走過發達國家城鎮化走過的路，已經遇到和可能遇到的挑戰會更多。在這種情況下，確定城鎮化目標必須實事求是、切實可行，推進城鎮化既要積極、又要穩妥，方向要明，步子要穩，措施要實。推進城鎮化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發，尊重城鎮化的自身規律，走新型城鎮化道路。

所謂新型城鎮化，是以城鄉統籌、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，走的是一條以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，全面提升城鎮化質量和水平的城鎮化建設路子。新型城鎮化的“新”，是指觀念更新、體制革新、技術創新。新型城鎮化應放在四化同步的大格局中來推進，以工業化為主動力，以城鎮化為大平臺，以農業現代化為根本支撐，以信息化為融合器。

新型城鎮化要通過發展經濟、完善社會保障、促進公平正義等途徑，建設成果共享、和諧包容、富有活力的城鎮。城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。新型城鎮化要不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化。新型城鎮化必須彰顯生態文明，建設綠色城市，創造宜居環境，保護歷史文化，使城鎮更加多姿多彩。

一、新型城鎮化要重點解決好“三個1億人”問題 現階段，我國發展中涉及人口最多的問題主要有三個，也就是城鄉發展差距、區域發展不平衡和城市內部二元結構：從城鄉看，我國人口多數為農民；從區域看，中西部城市化率相對較低；從城市內部看，城市中有大量的農業轉移人口，不少群眾居住在棚戶區和城中村。

今后一個時期，應著重解決現有“三個1億人”的問題，也就是促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人口居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人口在中西部地區就近城鎮化。這三大問題是新型城鎮化過程中必須解決的重大課題。

當前，我國有大量已經實現非農化的農業轉移人口有落戶城鎮的意愿，具備在城鎮落戶的能力，但現實中他們并沒有真正實現市民化，這是統籌城鄉城鎮化發展的巨大挑戰。如果首先幫助他們進一步實現市民化，不僅可以按期完成2020年基本實現城鎮化、城鎮化率達到60%左右的目標，而且能夠減少農民市民化的新增成本。

全國城市和建制鎮中，各類棚戶區、危房以及沒有管道自來水、沒有廚房、廁所的不成套住房，還有4000多萬戶，涉及約1億人口。值得關注的是，一些城市還有不少城中村，成千上萬外來人口集中居住在那里。這些人是城市大家庭的成員，城市的發展離不開他們，應創造條件改善他們的居住狀況。

中西部城鎮化進程明顯滯后。無論是促進區域協調發展、全面建成小康社會、實現現代化，還是增進各族群眾福祉、鞏固民族團結、維護國家安全，都需要加快中西部地區城鎮化步伐，帶動中西部地區盡快發展起來。

解決好現有“三個1億人”的問題，必須充分釋放改革的紅利，在戶籍、土地、社會保障和社會管理、城鎮建設政策性融資等方面，找準切入點，加快制度創新。

二、新型城鎮化的核心是以人為本 中國特色新型城鎮化必須樹立“以人為本”的城鎮化理念。推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民，實現新型城鎮化和農業現代化相輔相成。

新型城鎮化與傳統城鎮化的最大不同，在于新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，注重保護農民利益。推進以人為核心的城鎮化，要提高城鎮人口素質和居民生活質量。城鎮化雖然包括城鎮規模的擴大、城鎮形象的改善以及城鎮產業的發展，但“人”的發展才是城鎮化的出發點和最終歸宿。新型城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和規模擴張，是要扭轉以地為核心、大量圈地造城、要地不要人的城鎮化偏向，實現土地城鎮化和人口城鎮化相協調，最終實現“人的無差別發展”。

要從戶籍、就業、住房、土地等多方面作系統性政策創新，切實解決農業轉移人口的身份合法、市民待遇、發展能力、城鎮安居和融入城市等問題。使得進城農民與市民同等享受子女教育、醫療衛生、就業、住房和社會保障等方面的基本公共服務，真正實現從農業到非農業的職業轉換、從農村到城鎮的地域轉移、從農民到市民的身份轉換。

三、有序推動農業轉移人口市民化 推進農業轉移人口市民化，是我國新型城鎮化的重大任務，也是我國經濟社會持續健康發展的迫切需要。沒有農業轉移人口的市民化，也就沒有城鎮化的實現。推進城鎮化的重要任務，就是隨著工業化的發展，推進農業人口向非農產業和城鎮轉移，實現農業轉移人口市民化。讓進城農民在為城市發展貢獻力量的同時分享城市的社會保障和公共服務，是推進新型城鎮化的重要內容，也是促進社會公平正義的必然選擇。

20世紀80年代以來，大量農村富余勞動力進入城市，為我國經濟發展提供了大量廉價的人力資源，為城市生活增添了活力，為社會繁榮創造了大量財富。他們有的雖然在城市多年，但身份依然是農民，并沒有真正獲得城鎮居民身份，無法享受同城鎮居民同等的待遇，也無法長期在城市穩定就業和居住生活。這不僅影響農業轉移人口的合法權益，而且影響社會階層和諧與城鎮化質量。

推動農業人口市民化，就要有序地推進戶籍制度改革，要按城鎮人口的不同規模，實行差別化的落戶政策。總的原則是：小城市和小城鎮全面放開，中等城市有序放開，大城市合理放寬，特大城市嚴格控制人口規模。把有能力、有意愿并長期在城鎮務工經商的農民工及其家屬逐步轉為城鎮居民。穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，使農業轉移人口和城鎮居民共建共享城市現代文明。

四、加強城鎮化管理創新和機制建設 城鎮化既是經濟發展過程，又是社會變革過程，涉及經濟、社會、人口、生態等諸多領域。推進新型城鎮化，必須加強頂層設計，改革和完善人口、土地、投融資、社會管理、生態環境等保障機制，為城鎮化健康發展提供良好制度環境。城鎮化應推動幾億農村人口順利融入城鎮生活和現代文明，全面提高人民的生活水平和幸福指數。要加強城鎮化宏觀管理，制定實施好國家新型城鎮化規劃，要用科學態度、先進理念、專業知識建設和管理城市，推動大中小城市和小城鎮協調發展。

（作者單位：中共遼寧省委講師團）

□本欄編輯/白華鮮