天然氣：產業鏈結構改革應置于首位

○ 文／劉毅軍

產業鏈各環節打破行政性壟斷應當成為天然氣改革的突破口。

自2004年底，以西氣東輸一線全線正式商業運營為標志，中國天然氣產業進入快速發展階段。根據整個天然氣管網設施建設情況、資源勘探開發程度、市場發育狀況等，以國外經驗，預計該階段仍將持續10年左右。這也是整個天然氣產業鏈結構劇烈變化的關鍵期。近年，從頂層設計角度，推動天然氣產業鏈向競爭性結構演變的改革舉措已有推進，惜乎力度不足。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對此提出新的要求，這里談三點思考。

擴大資源開放

近年，在國內非常規天然氣資源向石油公司之外開放上，有了一定突破。主要集中在煤層氣、煤制氣、頁巖氣上，包括民營資本等進入上游資源，陸續成為天然氣新品種的生產商?？梢哉f天然氣的生產商數量逐步增加了、所有制形式多樣了。在石油公司之外，包括民營資本等，也開始嘗試到海外去獲取天然氣資源，參與資源的勘探開發、貿易等。但在國內，常規天然氣資源、相對優質非常規資源仍為主要國有石油公司等控制，將潛在資源轉化為現實資源動力不足，滿足不了經濟發展對天然氣作為清潔能源長期快速增加的需求。

為化解這一矛盾，《決定》今后的細化落實，將加快上游存量資源的對內、對外開放步伐，增加新的進入市場主體、創新原有市場主體形式，形成與不同資源品種、類型相適應，在不同層面市場主體有適度競爭性的格局，增加上游資源勘探開發、生產活力。這里的關鍵在轉變觀念、解放思想，修訂已有法規，制定新的制度規則，對已獲取的礦權制定時效性，實行透明而嚴格的礦權合同管理，從礦權獲取上打破行政性壟斷，建立礦權交易市場和交易規則，不同資本組成的市場主體能夠平等公平獲取、轉讓礦權，在天然氣產業鏈上游環節實現可競爭性。

新制度規則的制定及執行如真正有效，2020年前應能夠觀察到。一方面，現有主要國有石油公司為適應新制度，主動針對獲取的可分割礦權，建立更多與礦權相適應的混合所有制企業；另一方面，一定數量的中小型新天然氣生產商出現。國有資產運營將轉型國有資本運營。

推動管網分離

天然氣生產商一體化建設運營天然氣管道等基礎設施體制，在天然氣產業鏈引入和進入快速發展階段初期曾起到重要作用。但目前看，主要國有石油公司將競爭重點轉向對天然氣管道等基礎設施的控制，具體從所有權控制、甚至運營權的控制層面展開，至少產生兩個方面的問題：一方面，由于天然氣管道等基礎設施的自然壟斷屬性，天然氣生產商將利用對基礎設施的控制，引發嚴重的不公平競爭，限制天然氣產業鏈上游環節可競爭性的實現，窒息上游資源勘探開發、生產活力，可能導致管道等基礎設施的重復建設；另一方面，引發地方政府以保護用戶利益等名義，強化對區域支線管網的控制，形成新的壟斷環節，導致多重過重天然氣加價，這種現象已經在廣東等多地區出現。

在上游，關鍵是制定新的規則，實行透明而嚴格的礦權合同管理，從礦權獲取上打破行政性壟斷。

美國自不必說，歐洲的天然氣產業鏈，自1998年起通過立法保障，推動天然氣產業鏈由壟斷性結構向競爭性結構演變，經過15年的不懈努力，逐步擴大實現將運輸所有權從天然氣供給活動中分離出來。在此基礎上，就跨國貿易的天然氣而言，到2010年時，歐洲地區“氣-氣”競爭的定價方式已由6%發展到了33%。這里的關鍵在天然氣生產和輸送分離，天然氣生產商、供應商要足夠多。《決定》提出“根據不同行業特點實行網運分開”，這是第一次明確涉及天然氣產業鏈中游環節的管道等基礎設施改革的目標和時間表，從國際經驗和國內改革大潮看，在這一點上不會有例外。

從中國天然氣產業鏈的發展階段看，將產業鏈中游環節的管道等基礎設施分離出來還需要一個過渡期、一個過程，天然氣生產商或供應商同時運營管道等已建基礎設施的企業，應當建立健全財務制度，對天然氣管道等基礎設施的運營業務實行獨立核算，并接受獨立審計，按照政府制定的統一規則，為第三方提供非歧視接入服務，2020年前陸續“實行網運分開”。對新建管道等基礎設施應當單獨設立企業，允許包括民營資本等多投資主體的準入，直接“實行網運分開”。2020年開始探索“實行網運分開”的高級實現形式。國家對管道等基礎設施服務的政府定價進行統一規范，特別是制定合理的管輸價格標準。對此，應在將發布的《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》中明確“實行網運分開”的改革目標、路線圖、時間表。政府管好管道等基礎設施，做基礎設施的守望者。

推進市場化定價

天然氣產業鏈進入快速發展階段后，由于煤、油等替代能源價格市場化步伐加快，特別是處于長期上行通道期（煤炭價格2012年下半年轉入下行通道），而天然氣價格受到政府管制，使天然氣進入長期比價嚴重偏低局面，加之近年高價進口天然氣比例迅速攀升，2012年進口資源占國內消費總量的比例達27%，并將繼續增加。天然氣產業鏈結構化改革進展緩慢，依賴政府有形之手進行，以模擬市場為特征，進行價格形成機制改革，每次改革又都是供氣緊張的“氣荒”之后推出。例如2004年底至2005年初的冬季就經歷了嚴重的“氣荒”，政府非常擔心2005年底的冬季再次出現“氣荒”，國家以特急的形式，在2005年12月下旬推出價格改革，改革又伴隨價格上調，使得改革實際上首先體現的是對提高作為天然氣生產商的石油公司保障供應的激勵，其次才是更大地發揮價格在資源配置中的作用，這似乎成為慣例。

2013年7月的天然氣價格調整，從增量氣的價格水平看，調價幅度從未有過，極大提升了以價格手段對供求失衡的調整作用。即便進行綜合作價，以北京為例，存量和增量氣價假如按最高價格執行到位，如2015年消費量達到200億立方米，即使期間存量和增量氣價均不再調整，門站綜合作價也將達2.74元/立方米，這使將進入北京的大唐煤制天然氣的價格非常具有競爭力。

以天然氣產業鏈各個環節打破行政性壟斷、去除政府不當干預為突破口，立足產業鏈結構改革為前提，加快推進天然氣價格市場化改革，主要以市場化的方法減少非常規天然氣資源開發對財政補貼依賴應成為取向。

由于價格雙軌制可能產生的嚴重問題，應確保2015年前實現價格并軌。下游用氣端的一個觀察指標是建立天然氣季節性差價、可中斷氣價等差別氣價制度。另一個觀察指標是居民用氣價格的調整，從歷次居民用氣價格管理制度和氣價水平變化看，均以上游價格調整為改革動力契機，涉及上游價格欠賬調整、下游與上中游氣價聯動和階梯價格制度的建立，在此過程中需切實保證居民基本用氣需求支出增速低于平均可支配收入增速，通過補貼使低收入群體支出不增。從不同區域天然氣價格水平看，西部地區，特別是產氣區價格水平偏高問題，可以通過提高資源稅稅率等加以緩解。

以提速天然氣產業鏈結構改革，盡快替代通過“市場凈回值”模擬市場的辦法，實現天然氣價格的市場化，使產業鏈更具有競爭性是其可持續發展的動力源泉。為此加快制度改革力度和步伐將成為落實《決定》的體現。

市場的動蕩關系到每一個消費者。看，“天然氣漲價”謠言一出，引來大批居民排隊搶購。供圖/CFP 東方IC