現代國家治理與基礎制度建設

主持人語

栗忠民：謝謝韓教授，我在拼命地消化和理解，腦袋都大了。這不怨我，怨《國家治理》創辦太晚。前兩位教授分別來自于中央黨史研究室、中共中央黨校，燕繼榮教授是北京大學政治學系主任，請教一下，可能不是很專業，國家治理現代化這個課題是一個政治話題嗎？

我的理解應該是一個政治話題。十八屆三中全會《決定》把“全面深化改革”落實在現代“國家治理”的制度層面，希望通過15大領域的60項具體改革，逐步實現“國家治理體系”和“國家治理能力”的現代化。需要進一步討論的問題是，國家治理現代化的目標是什么？實現目標需要進行什么樣的基礎建設？

現在，人們把公司治理的理念引入公共管理領域，形成了國家治理、政府治理、社會治理等一系列概念。盡管人們對這些概念的解釋和定義各有不同，但一個基本的事實是，公司治理的目的是要保證企業的良性發展，其核心在于處理所有權和經營權的關系；與此相應，國家治理的目的也在于實現國家的良善管理，其核心是處理官民關系。在傳統國家，官民關系體現為“統治者和被統治者的關系”，而在現代國家，官民關系則體現為“委托與代理關系”。因此，國家治理現代化意味著在承認“主權”與“治權”分開的基礎上，確保“政府治理”與“社會治理”的協同配合。

國家治理的目的當然是實現國家的善治，就是消除國家發展中的各種風險，保持國家的可持續發展。具體來說，國家治理現代化的任務就在于尋求合理的制度安排，將國家送入長治久安、繁榮發展的軌道，使之不至于因為政治領袖的變更和政權的更替而陷入混亂，或者使國家的發展勢頭被迫中斷。

這就提出一個問題：什么才算國家的長治久安？從理論上說，所謂尋求國家的長治久安，并不只是謀求一個王朝或一個政權幾十年或上百年的延續，而是要徹底結束王朝更迭、政權更替的現象，從而徹底避免內戰、暴亂和起義等血腥和無序變故。因此，國家的長治久安，意味著革命的終結。

國家治理有高標準，也有低標準。國家治理現代化應該著眼于國家治理的低標準，也就是防范國家的危機。從中國的情況來說，國家的最大危機是什么？官方的說法是亡黨亡國；政治學的表述是，國家分裂、政權更迭。什么局面會導致這樣的危機和風險？經驗研究顯示，無非幾種情況：（a）對外戰爭戰敗；（b）外力顛覆；（c）精英集團分裂；（d）官逼民反，人民革命。如何降低國家的風險，避免上述危機？這就是國家治理現代化必須解決的問題。

總之，國家治理現代化所要完成的任務，就是要讓國家的發展徹底脫離政治變化的捆綁。國家治理現代化固然有許多指標，但是，不可否認的事實是，只有一個國家的發展不再與政治變化緊密相連的時候，也就是國家的發展與政治上層的變動相脫節的時候，這個國家就進入了現代國家的行列。

在國際學術討論中，經常會聽到有從事比較研究的學者肯定中國制度的優勢，如，（a）能夠集中力量辦大事；（b）效率較高；（c）具有較強的協調性和協調能力；（d）官員績優選拔和持續的干部儲備；（e）比較快速的應急反應。但仔細分析，這些優勢都有它的另一面，而且成本較高。如何防范它的另一面，以及如何降低成本，這是我們的問題，因此，還需要國家治理現代化。

怎么才能消除國家的潛在危機？要讓一個國家的發展不再受到政治上層變故的影響，需要有基礎制度保障。所以，國家治理體系和治理能力現代化，首先必須要進行基礎制度建設。

那么，什么是國家的基礎制度？考察各國發展的歷史可以看到，現代國家要實現良好治理，必須做好基礎建設。談到基礎建設，我們一般只想到物質建設，諸如機場、道路、高樓大廈等物質工程建設，以GDP為核心的經濟發展觀念，其實就是這種認知的表現。事實上，現代國家必須進行和完成三大建設：第一是物質建設，包括經濟建設和信息建設（網絡、通訊以及公民信息共享體系建設）；第二是國防建設，即旨在維護國家安全的軍事力量建設；第三是制度建設，包括基礎制度建設和上層制度建設。上層制度建設主要指政治制度建設（即政黨制度、立法制度、選舉制度、行政制度等）。基礎制度則包括：（1）國家結構制度（即涉及中央集權和地方自治關系的制度安排）；（2）公民權益制度（包括全國統一的國民身份制度、社會福利制度、就業制度、住房制度、醫療制度、教育制度等）；（3）國家法制制度（旨在樹立法律與司法獨立性和權威性的司法制度）；（4）國家社會組織制度（即社區、社團以及公共服務的社會化制度等）。

就當下的中國而言，國家基礎制度建設的核心任務在于實現國家的統一——不僅實現領土完整、政權統一，更主要的還在于實現市場、管理、標準以及公民權利的一致性和公共服務的均等化。進一步而言，今天中國新一代的政治家必須承擔歷史使命，那就是利用威權政治所具有的力量和資源，消除社會的巨大差距（包括貧富差距、城鄉差距、地區差距、民族差距、社會差距、官民差距），盡可能為未來國家發展鋪平道路。

責編/張瀟爽 美編/李祥峰endprint