當前基層治理幾個突出問題

于建嶸

國家治理能力不僅僅是制度的整合和應對社會變動的能力，更主要是執政者的理政能力，說到底還是執政者的能力。

從國家層面來說，執政者是社會規則的引領者。在代議制民主中，執政者如何引導民眾制定符合社會發展方向、適合國家現實情況的社會規則，并使其上升為國家意志的法律，有著十分重要的作用。執政者還是社會規則的守護者。這要求執政者自己應遵守社會規則，是遵紀守法的表率，同時作為執政者要嚴格依法辦事，守護社會規則。執政者還是社會價值的代表者?，F代的社會價值主張自由、平等、法治和民主，順應社會價值是現代執政者應具備的執政理念。

對各級地方政府和執政者來說，確保國家法律和政策的實施，促進經濟和社會發展，正確處理各類突發事件，確保社會穩定和人民生命和財產安全是治理能力的具體表現。近些年來，由于城鎮化加速，社會利益分化加劇，社會矛盾多發，如何維護社會穩定，解決各類社會沖突，已成為了地方執政者最重要的工作之一。具體而言，目前，基層社會面臨的最突出問題主要有如下幾個方面。

圍繞土地的利益沖突問題

當前中國的農村問題與上個世紀九十年代的三農問題相比，呈現出一些新的特點。上個世紀九十年代的三農問題的核心是農民的稅負問題。在經過國家取消農業稅的改革以及一系列的鄉鎮基層治理配套改革措施之后，三農的問題有所緩解。但是近幾年來，基層治理的環境又開始惡化，農民的維權抗爭活動再次增加。此次農民維權抗爭活動的核心是土地問題，是圍繞土地權益而產生的利益沖突問題。

較之稅費爭議來說，目前農村土地爭議有著較大的變化：其一，從控告方而言，雖然村民聯名仍然是最為主要的形式，但村級組織已成為了重要的控告方。同時，在一些實際性的沖突中，男女老少齊上陣的情況也經常發生，這與稅費爭議時主要以精英抗爭為主有明顯的不同。其二，市縣政府部門成為被告方的比例較高。其三，公司和開發商成為了被告方，這在農民稅費爭議中是沒有過的。

與農民抗稅費主要集中在中部農業省份不同，目前農村土地爭議最集中的地區是沿海較發達地區。沖突的方式也發生了變化。在農民的稅費爭議中，上訪、宣傳和阻收是最主要的抗爭方式。而在土地糾紛中，不少農民則到縣市政府部門門口或被征土地，甚至高速公路、鐵路上靜坐。與沖突方式的變化相伴隨，沖突程度也變得相對激烈，警農沖突時有發生。

此外，外力介入情況也不同。一些知識精英，主要是法律人士也為了各種目的（經濟的、政治的或社會影響）而深入其中，這一點與農民因稅費爭議很少有外力長期、并有組織地介入有明顯的不同。

總之，農村土地糾紛已取代稅費爭議而成為目前農民維權抗爭活動的焦點，是當前影響農村社會穩定和發展的首要問題。由于土地是農民的生存保障，而且土地問題往往涉及巨額經濟利益，這也決定土地爭議更具有對抗性和持久性。特別是某些地方政府對失地農民進行打壓，以及知識精英出于各種目的的介入，使這一問題具有相當大的復雜性，有可能誘發較大的社會沖突。

第二代農民工如何向市民轉化

今天的農民工問題與三十年前的農民工問題相比，也呈現出完全不同的特點。我們將中國的農民工分為第一代農民工與第二代農民工?，F在中國的農民工，有60%到70%是第二代農民工。所謂的“第二代農民工”主要指八零后和九零后的農村外出務工者， 第二代農民工問題將是中國的重大問題。

與其父輩以務農為主，外出打工賺取額外經濟收入補貼生活不同，第二代農民工進城務工不是暫時性的，而是以在城市定居轉化為城市居民為長遠目標。因此，第二代農民工實際上是農民向市民轉化的過渡期，城鄉二元的制度化歧視對其影響更大。

第二代農民工普遍受教育程度比較高，自身權利意識與平等意識都比較高。他們中的大多數在打工擇業時，不愿再從事其父輩所從事的“臟、亂、差”的繁重體力勞動。除了工資報酬之外，工作的條件和環境成為其就業時的重要考慮因素。

更為重要的一點是，第二代農民工基本上沒有從事過農業體力勞動，不具備農業技術知識。他們的未來發展方向是進城成為產業工人，一旦失去在城市的就業機會，他們便無法像其父輩那樣回鄉種地以維持基本生活。因此，經濟波動導致其陷入生活困境的可能性明顯提高，這也對我國的社會保障體系提出了新的挑戰。

總之，由于經濟社會環境的變化，當前中國農民工問題主要是圍繞第二代農民工產生的，第二代農民工問題的核心是如何創造制度條件保障農民向市民順利平穩地轉化。這是關系中國城鎮化能否順利推進的大問題。

公眾對政府環境治理能力的質疑

近年來因為環境問題而引發的群體性事件開始出現，并呈現不斷增長的趨勢。2014年中國東部爆發大面積持續多天的霧霾，引發公眾對政府環境治理能力的強烈質疑，環境問題成為考驗執政者治國能力的又一重大問題。

總體來看，當前中國的環境問題有三個特點：一是從中東部向中西部發展，二是工業性污染向資源性污染發展，三是垃圾區的問題。我認為在未來10年，中小城鎮的垃圾區問題可能是中國農村的一個大問題。當前中國的環境問題主要是不良的發展方式造成的，由環境問題而引發的“鄰避運動”也開始出現，這與發達國家曾經走過的歷程十分相似。就目前所發生的環境污染群體性事件來看，沖突的主體主要是政府、污染企業和受污染的民眾。在這三方主體中，政府的態度和作用是關鍵性的。

網絡時代的公眾參與問題

當前，中國社會已進入網絡時代。網絡時代的到來與轉型期社會矛盾錯綜復雜的格局交織在一起，催化出一系列對社會和政治穩定構成重大影響的事件，促使轉型期中國的執政者必須高度重視網絡時代的公眾參與問題。

首先，網絡在拓展公眾的參與渠道的同時也蘊含著群氓的集體狂歡，打砸搶燒公私財物，甚至針對被抗爭者的殘酷傷害等消極方面。2012年因反日游行示威引發的社會騷亂，就展現了非理性狂躁所具有的嚴重破壞性。在這一事件中，以網民為代表的民眾群情激憤，民意難平，體現出一種抽象憤怒和集體狂歡意識。

其二，民粹主義下的“無社會組織”后果。參與互聯網公共事件的多是分散的社會個體成員，其價值觀、通訊能力存在多重分歧的可能性，并且他們對政治權力的影響力非常薄弱，并不具備對特定事件持制度化處理方式的能力。當代中國互聯網公共事件往往是“個案型”事件，無法成為推動制度變遷和社會變遷的力量。反而在民粹主義的影響下，因為其無組織性的特點而容易最終演變成為局部的社會騷亂，破壞社會秩序。

其三，話語和行為的非理性破壞。網絡生存中的角色虛擬化，使網民的言論和責任是不對等的，表達和發泄容易走向偏激和非理性的方向。而政府擔心其超過一定的“度”而失去控制，往往會從社會管治的角度加強監管。但是“防民之口甚于防川”，嚴格的網絡輿論管制導致許多社會矛盾壓力無法通過顯性的方式表達出來，并被執政者感知。這就導致問題逐漸累積并由對個別事件的不滿轉化為對整個體制和社會的怨憤，成為反體制極端行為的溫床。

現代國家的基層治理能力是與國家總的規則體制相聯系的，特別是在社會矛盾糾紛處理問題上，需要國家層面規則的現代化。基層治理能力的提高，需要進行一系列的改革。這不僅需要國家制度建設，如基層人大制度改革，還需要建立各種社會組織。只有社會力量成長起來，才能從根本上改變“強國家、弱社會”的局面，社會才能有效地制約國家權力，實現國家與社會良性互動發展的格局。

責編/馬靜 美編/于珊