淺析旅游資源管理與保護

易嶸+李偉

摘 要：本文探討國內外旅游資源管理體制。在此基礎上，比較了中國與美國旅游資源管理體制的異同。指出了我國的旅游資源管理存在的問題，綜述了我國學者對于旅游資源管理與保護體制改革的探索，提出了我國旅游資源管理體制改革創新的方向。

關鍵詞：旅游資源；旅游資源管理體制

一、前言

旅游資源是旅游產業發展的基礎，也是旅游學術研究的重要內容。但人們對旅游資源的認識和相關研究卻滯后于旅游產業發展實踐，從旅游學術研究發展過程來看，早期階段的旅游學術研究僅僅是關注旅游活動的經濟影響，直到二戰結束、世界旅游也經歷近百年之久，旅游學術研究進入第二階段，即“全面發展階段”之后，學術研究領域才對旅游資源的相關問題展開了針對性的研究。進入20世紀90年代，世界旅游學術研究開始向非經濟領域傾斜，人們更加關心旅游和旅游業的健康發展，可持續發展問題成為人類關注的核心問題，關注重點的轉移推動了旅游資源研究的深化和擴展，特別是自然資源和人文資源保護的理念、方法和技術等領域，逐步成為旅游資源學術研究的核心內容，使人類對旅游資源的研究由開發利用轉向保護和可持續發展，也使旅游資源的理論體系逐步走向完善和成熟。

我國關于旅游資源學的相關研究開始得較晚。從20世紀80年代中國現代旅游業的起步開始，至今也僅有三十的時間，對旅游資源的概念、構成、分類、評價及開發的理論與方法等，也是引進、學習國外的學術成果開始到逐步走向創新研究。隨著我國一個重要的法規性文件，即《旅游發展規劃管理辦法》和三個重要的國家標準，GB/T 18971—2003《旅游規劃通則》、GB/T17775—2003《旅游區質量等級的劃分與評定》、GB/T 18972—2003《旅游資源分類、調查與評價》的實施，對一些在學術界長期爭論不一的概念和理論問題進行了技術規范，統一了實踐口徑，對相關理論研究也起到了引導和推動作用[1]。

二、國外旅游資源管理體制

在旅游資源管理與開發方面，人們常常援引外國的管理模式。外國模式大致有兩類。即以美國為代表的歐美模式和前蘇聯模式[2]。

（一）美國國家公園體系管理體制

美國是世界公認的最早以國家力量介入自然文化遺產保護和最早提出世界遺產地概念的國家。也是自然文化遺產保護較為成功的國家。目前，美國的自然文化遺產體系，主要由國家公園（由內務部國家公園管理局管理）、國家森林（由農業部林業局管理）、國家野生動物保護區（由內務部魚和野生動物管理局管理）國土資源保護區（由內務部土地管理局管理）、州立公園（一般由各州政府的自然資源部管理）和某些博物館等組成。其中的國家公園體系規模最大、制度最先建立、最完善，且包括了自然資源和文化資源[3]。其主要特點是：

1、行政上實行一元化垂直領導。美國的國家公園體系的管理者為內政部國家公園管理局。該局成立于1916年， 專門負責全國的國家公園事務。1935年通過的歷史紀念地保護法規定將國家文化資源和自然資源統一交由國家公園管理局管理。由于國家公園管理體系隸屬關系明確，國家公園體系各組成單位所在地政府沒有權利管理國家公園管理局所屬區域，即使是治安也由國家公園管理局獨立執行。

2、規劃管理高度集中。美國國家公園的規劃設計由國家公園管理局下設的丹佛規劃設計中心全權負責，獨家壟斷操作。丹佛設計中心的職員有風景園林師， 生物、生態、地質、水文、氣象等方面的專家學者，還有經濟學、社會學和人類學的專家。這一方面保證了規劃設計的質量，另一方面又阻止了違反規劃事情的發生[4]。

3、管理與經營分離。1965年美國國會通過了《特許經營法》，規定國家公園管理機構不得從事商業性經營活動，公園內商業經營項目通過特許經營的辦法委托經營，管理機構從特許經營項目收入中提取一定比例的費用用于改善公園管理。國家公園機構是純聯邦政府的非贏利機構，專注于自然文化遺產的保護與管理，日常開支由聯邦政府撥款解決。特許經營制度的實施，形成了管理者和經營者角色的分離，避免了重經濟效益、輕資源保護的弊端[5]。

4、公眾參與與社會支持。美國全國國家公園的工作人員只有115萬人， 旅游旺季時招聘1萬人，參加服務的志愿者達8萬多人。國家公園的大量接待服務和環保工作由志愿者協助完成。國家公園的經費相當一部分來自社會各界的捐贈。

美國國家公園系統內外都有大量的科學家，對國家公園的設立、規劃、保護、利用和管理進行了長期的研究。他們圍繞著“為什么設立、設立范圍”或“保護目標、范圍、方法和措施”，行了大量的研究論證，為國家公園各層級決策者提供了充分的科學依據。來自政府和非政府的各類研究基金， 都能有效地用于生物多樣性保護、生態保護和恢復、外來物質入侵、病蟲害防治方法、火災控制方法、資源利用方式、保護監測方法以及歷史文化資源等方面的研究，使各項管理工作具有很高的科技含量。

（二）前蘇聯自然與文化資源管理體制

一切自然與文化資源均歸國家所有，完全由政府管理、政府接待、政府保護， 其管理經費與員工開支全部由國家包攬。這一模式排斥任何形式的市場經營。這是高度集權的行政指令式計劃經濟模式在遺產管理中的表現。實施政事合一，事企合一，表現在各資源行政部門即是資源的所有者、監護者，又是資源的管理者和經營者，這些部門既有資源保護的職能，又有服務接待和社區管理的職責。自然與文化資源保護和管理的經費與員工開支由國家包攬，由于財政撥款有限，所以資源的保護和管理資金嚴重不足，這不利于自然和文化資源的可持續保護和開發利用。自1999年起，俄羅斯對旅游業表現出了前所未有的重視，普京就任后對政府機構進行大規模重組。機構改革后，俄政府成立了規模龐大的經濟發展與貿易部，新建的旅游局成為該部的眾多部門之一。此舉表明，政府已經不再將旅游當做一個非營利性的社會事業，而是開始將旅游業看做一個重要的經濟部門[6]。

三、我國旅游資源管理體制

按照我國現行的行政管理體制，旅游資源按照不同屬性，分別由住建部、文物局、林業局、環保局、國土資源局、旅游局等國務院主管部管理，并且按其科學價值、歷史文化價值、美學價值和地域范圍等劃分為國家級、省級、縣級，分別由各級相關行政主管部門管理。同時為了加強資源的保護和管理，國家采取立法，設立了相應的行政管理機構，如風景名勝區、國家森林公園、自然保護區管理委員會（或管理局）、文物管理委員會（或文管所）等，他們作為國家資源所有者代表，統一實施管理權。

（一）建設部門的三級管理體制

國務院公布的《風景名勝區管理條例》規定，我國風景名勝區劃分為三個等級，即縣級、省級、國家級，并相應實行三級管理，由各級人民政府的建設管理部門行使管理職權[7]。1982年，中國首次設立風景名勝區，30年間先后審定八批國家級風景名勝區。截止2012年10月，全國已設立風景名勝區962處，總面積約19.75萬平方公里，占國土面積2.06%。風景名勝區已經成為我國自然與文化遺產資源保護體系和全國主體功能區架構的重要組成部分，這些風景名勝區已有32個風景名勝區被聯合國教科文組織列入世界遺產名錄[8]。

三級風景名勝區行政管理的職權劃分分別為：國家住房與城鄉建設部主管全國風景名勝區，地方各級城鄉建設部門主管本地區的風景名勝區工作。

（二）旅游部門五級管理體制

根據國家質量技術監督局發布的《旅游區（點）質量等級的劃分與評定》中的規定，旅游區劃分為五級，以A字表示，從低到高一次為A、AA、AAA、AAAA、AAAAA級。等級劃分的評價內容包括旅游交通、游覽、旅游安全、衛生、郵電服務、旅游購物、經營管理、資源和環境的保護、旅游資源吸引力、市場吸引力、接待游客規模、游客評價十二個方面[1]。

中美旅游資源管理體制的比較，如表1所示

表1 中美旅游資源管理體制比較

中國 美國

名稱 歷史文化名城、文物保護單位、風景名勝區、自然保護區、森林公園、地質公園、濕地公園、水利景區 國家公園、自然保護地、歷史紀念地

所有權 單一國家所有制 大多為國有制，部分自然保護地和歷史紀念地屬自治團體、企業或個人所有

管理部門 由中央、省、市、縣政府文化、文物、建設、林業、環保和國土資源部門管理，他們作為國家資源所有者代表，統一實施管理權 聯邦政府內政部——國家公園管理總局——7個地區管理局——國家公園

規劃體系 各部門、各學科規劃單位和教學研究單位分別編制規劃，風景名勝區、森林公園、旅游區分別制定規劃設計規范，由各行政主管部門審批。 由聯邦政府內政部國家公園管理總局下屬丹佛規劃中心統一編制國家公園總體規劃、專項規劃、詳細規劃和單體規劃

經費來源 管理人員基本工資和部分保護經費由國家財政撥款，職工福利和部分保護經費自籌 管理人員薪金全部由國家財政撥款，保護經費基本上由國家財政撥款， 有相當多的社會支助（企業和個人捐贈），少量收取門票補充環保和宣傳經費

經營機制 由行政主管部門下屬的管理機構直接經營接待、食宿、購物、娛樂等服務項目，政事合一、事企合一 國家公園管理機構不經營食宿購娛等商業性業務，由政府特許商業處管理食宿購娛等商業服務民營企業

資料來源：《旅游資源學教程》，清華大學出版社，北京交通大學出版社

四、我國旅游管理存在的問題

（一）所有權、管理權、經營權三權混淆

“三權”混淆是造成我國國有旅游資源資產流失的根本原因。實際經濟活動中，由于管理體制使然，資源的產權是虛化模糊的。風景名勝區資源管理體制異常混亂，直接導致了風景區旅游資源的所有者、管理者和使用者不分，彼此責權利不明。三權混淆，以行政權、經營權管理代替所有權管理，國家所有權受到條塊的多元分割，管理部門被授權代表國家行使所有權，此問題帶來的結果是誰都可以行使所有權，特別是到了市縣一級政府，實際的情況是風景資源的土地使用權可以隨便出讓。國家對自然資源的所有權在經濟上得不到體現，其收益轉化為一些地方、部門、集體或個人的利益，造成了國有資產的大量流失。在這些開發中，有關部門和一些地方政府的職責發生了實質性的轉變。他們已經從公共資產的代表者、管理者、監督者，變成了投資者。也就是說，不僅其行為是企業行為，而且其本身也已經成了企業。這種政企不分才是問題的根本所在[9]。

（二）產權流轉性低，資金短缺，自收自支，企業片面追求經濟效益

文化、自然遺產和風景資源歷來被認為是公益物品或公共財產資源，應由國家直接管理，而不應參與市場流通。但現實是，由于國力所限國家往往沒有足夠的資金用于資源的維護和保護，所以各景區必須自己籌集保護資金。據統計，自20世紀80年代中期以來，主管國家級風景名勝區的建設部每年可支配的用于景區管理工作的經費是1000萬元，平均每個景區8.4萬元，但那些較大的景區，如黃山、廬山等僅職工工資一項每年就需要1000萬元以上。在如此緊張的財政約束下，各景區早已涉足風景名勝資源的市場經營。風景、文物等屬于國有資產，其所有權當然不能進入市場流通，但作為特殊形態的經營性資產，將其經營權納入市場經濟軌道，發揮市場配置效率，從而讓其保值、增值應該是合理的。

（三）多重管理，資源權益歸屬混亂，缺乏統一的管理目標，管理效率低下

我國現行資源管理體制的一個顯著特點是多重委托代理。旅游資源的多重管理主要表現在：一方面，由于旅游資源涉及到不同類型的資源范疇，作為某類旅游資源聚集區的風景名勝區、旅游區、森林公園、自然保護區、歷史文化名城分別受到建設、旅游、地質、林業、環保、文物、宗教等主管行政部門的控制，即所謂條條管理。另一方面，旅游資源還要受到地方行政部門的控制，即“塊塊管理”。這兩類機構的管理目標往往不一致，每個管理機構只能在自己的職能范圍內行事，勢必導致管理過程的不協調或管理機構的不合作[10]。

五、對我國旅游資源管理與保護體制創新和改革探索

（一）實行管理權與經營權分離，改革現行旅游資源管理體制

基于我國旅游資源管理存在的問題，應該對現行的旅游資源管理體制進行改革和創新，明晰旅游資源產權歸屬，其所有權和經營權分離，國家對旅游資源所有權在經濟上得到實現。對旅游資源的培育、保護和發展走上良性循環的軌道，使旅游業的經濟效益、社會效益和生態效益同步實現[10]。為防止條塊分割等現象的出現，要在中央與地方兩個層面組建新的風景名勝資源管理委員會，在管委會下面再成立各級分支機構，逐級分清責任，落實國有資產的所有權和經營責任。只有在解決了各方利益的基礎上，才能真正實現國家所有權，實現風景區國有資產保值增值和風景資源的可持續利用與保護[7]。

（二）實現旅游資源管理機制的創新

實現旅游資源管理機制創新，即景區采取現代企業制度經營模式。旅游景區市場化經營一般主要由景區部分項目或設施市場化經營，景區上市經營和景區經營權拍賣三種形式。景區上市經營是伴隨著我國旅游業和資本市場發展而出現的一種新的景區經營形式。景區與特定的旅游服務企業組合在一起，與上市公司捆綁經營，上市公司對景區實行市場化經營和管理。現代企業制度經營景區模式有利于旅游開發和資源保護，將景區經營與管理職能分開，作為專司管理職能的委員會，將不必為經營權操心，因為可以實行嚴格的管理。作為經營者，必須嚴格搞好建設，在保護的前提下經營。

參考文獻

[1]王德剛，王蔚.旅游資源學教程[M]（2011年版）.北京：清華大學出版社，北京交通大學出版社，2011，1 320-326.

[2]王興斌.中國自然文化遺產管理模式的改革[J].旅游學刊，2002，17（5）：15—21.

[3]蘇揚，（美）汪昌極.美國自然文化遺產管理經驗及對中國有關改革的啟示[J].中國園林.2005，8.

[4]孟憲民，美國國家公園體系的管理經驗[J].世界林業研究.2007，20（1），76—77.

[5]楊銳.美國國家公園體系的發展歷程及其經驗教訓[J].中國園林，2001，12（1）：62—64.

[6]潛力巨大的俄羅斯旅游市場，中俄經貿資訊網

http：//www.meetrussia.com/news_list.asp？Rid=399.

[7]劉慶余，張立明.我國風景名勝區資源管理體制創新探討[J]湖北大學學報.2003，25（2）.：168—169.

[8]中國風景名勝區，新華網

http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2004-02/13/content_1313462.htm

[9]張昕竹.自然文化遺產資源的管理體制與改革[J].新華文摘，2000，（12）：49—52.

[10]敖榮軍，黃艷.旅游資源的資產化管理[J].資源開發與市場，2003，19（4）：252.