京津冀一體化誰的鑰匙誰的鎖？

耿國彪

9月20日一大早，在河北省白溝新城做服裝生意的何樹軍就開始在大街上踱步，他盤算著等北京大紅門服裝批發市場轉移到白溝時自己如何擴大經營的問題。迎面走來的王雙成是何樹軍的同村，一直在浙江義烏從事帽子生意，他也是聽說北京大紅門服裝批發市場將搬移到白溝的消息趕緊回鄉尋找機會的。他告訴記者：“如果大紅門服裝批發市場真的搬到白溝來，我就將義烏的生意轉移回來，還是在家門口做生意心里踏實?！?/p>

5月8日，北京大紅門、“動批”等服裝批發市場搬遷成了“京津冀一體化”最快啟動的一項工作。北京豐臺區商務委員會與白溝簽訂了戰略合作協議，將保定白溝新城作為大紅門市場搬遷意向地。不過，白溝的熱情顯然還要經受市場選擇的考驗。

“我在北京干得好好的，為啥非要去白溝？”京溫服裝市場的劉先生表示不理解這項政策的意義?！按蠹t門已經做成了規模，現在搬到白溝，一來太遠，離北京有100多公里，二來白溝和大紅門各發展各的，搬過去未必能比現在利潤更高?！?/p>

白溝則將此作為重大戰略機遇。白溝新城管委會常務副主任楊建軍稱，白溝為承接此次北京市產業轉移，先后投入60億加強基礎設施建設，配置完善了垃圾處理系統、供熱系統等，對于轉移來的商戶，土地使用可以優先辦理手續。政策上，對進入現有專業市場的商戶免除五年租金。

作為北方重要的箱包、鞋帽批發重鎮，白溝將自身未來的發展命運緊緊和京津冀一體化捆綁在一起，將致力于打造首都產業轉移的首選地和主陣地，在投資環境、產業聚集、交通網絡、倉儲物流、電子商務、旅游購物、商貿會展、以及生活配套等方面，立足優勢、規劃引領，打造8大綜合支撐體系，全面完善承接北京產業轉移的各項基礎條件。

盡管目前白溝高調介入京津冀一體化已經規劃30平方公里的商貿物流聚集區，確立了走向國際商貿名城的大格局，但從記者的觀察看，其結果并未顯現。一位常年在白溝做生意的寧先生告訴記者，前兩天聽說有一部分大紅門商戶已經搬到了白溝，他過去一問才知道都是本地容城縣的一些商戶。

與長三角、珠三角相比，京津冀發展存在差距。從經濟總量看，京津冀僅相當于長三角的52.7%；人均GDP是長三角的77.5%，是珠三角的63.6%；地均GDP是長三角的51.4%，是珠三角的31.1%。

京津冀聯系著東部，也聯系著西部，它的協同發展，是實現東部地區率先發展的一個重要支撐，也是平衡國家經濟布局、實現我國區域協調發展的一個重要抓手。京津冀協同發展，會為區域趕超注入強大動力，這是盡人皆知的道理。但為什么京津冀一體化提出了這么長時間而效果不太明顯呢？在記者的采訪中，感覺制約京津冀協同發展既有體制機制的障礙，也有思想觀念的問題。

京津冀一體化是發展的需要

上海能成為中國最大的城市，長三角地區的繁榮和區域整合為上海的發展提供強有力的支撐，并提升上海在全球經濟中的樞紐地位；而上海作為大陸的門戶城市又鞏固了其作為長三角的經濟中心地位。

2001年中國加入WTO以來，尤其是全球金融危機之后，中國成為全球第二大經濟體，在全球經濟中發揮著越來越重要的作用。這提升了北京作為全球資本樞紐和控制中心的地位，并進一步促進了北京產業升級，使北京成為全國現代服務業最發達的城市。2014年財富全球500強中，總部位于北京的達到52家，超過東京、巴黎、紐約和倫敦等公認的全球城市。但北京并不是一個真正的全球城市區域，一個缺乏強大腹地支撐的城市，猶如沙漠中的一片綠洲，不可能形成長久的全球競爭力。而京津冀的協同發展，恰恰能為北京保持可持續的競爭力提供保障。

而京津冀的協同發展，顧名思義，一是協調發展和區域整合，二是發展速度上不能差異太大。所以，京津冀地區發展的最終目標是區域一體化和高度城市化的全球城市區域。從經濟地理角度講，京津冀協同發展實際是河北省內經濟主體與京津內的經濟主體建立經濟聯系的過程，這個過程本身就是京津冀區域世界形成的過程。

9月4日，京津冀協同發展領導小組在北京召開會議，討論京津冀區域功能定位，審議京津冀交通一體化、生態環境保護、產業協同發展三個重點領域率先突破工作方案和支持京津冀協同發展重大改革政策措施。這是京津冀協同發展的最高領導層，組長由中共中央政治局常委、國務院副總理張高麗擔任，可見中央對京津冀協同發展的重視。

張高麗表示，推動京津冀協同發展，是黨中央、國務院在新的歷史條件下作出的重大決策部署和重大國家戰略，對于全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢具有重大意義。

張高麗強調，要進一步把思想認識統一到中央決策部署上來，把智慧力量匯聚到落實各項任務上來。要按照全面深化改革的要求，加快體制機制創新，破除行政管理、資源配置、功能布局等方面存在的體制機制障礙，切實解決環境污染和特大城市病等突出問題，通過調查研究，正確把握，建立優勢互補、互利共贏的區域一體化發展制度體系。

有關專家表示，對于京津冀而言，這一形成瞬間就是全球化與區域化發生碰撞和互動的過程。一方面，北京專注于現代高端服務業的發展，參與全球競爭，為產業轉移和京津冀協同發展創造了條件；而京津冀區域整合，可以促進地區經濟社會聯系不斷增強，這不僅會緩解北京的城市壓力，而且會最終促進以北京為核心的全球城市區域的形成，提升北京在世界城市網絡中的地位。而京津冀協同發展有效推進，規劃要同圖、交通要同網、環境要同治、產業要同興、社會要同建、服務要同享、市場要同體，區域發展的協調性要明顯增強，整體功能要顯著提升，世界級都市圈的輪廓要有一個雛形。

產業布局的一體化

京津冀一體化的發展離不開現代化、功能疏解和功能的轉移，產業格局會重新布局，形成新產業的集聚。自京津冀一體化協同發展上升為國家戰略后，曹妃甸工業區與中關村、天津濱海新區一同成為三個重點開發地區，受到了各方的廣泛關注。

作為新崛起的沿海開發區，位于河北唐山市的曹妃甸擁有國家級高新技術開發區、國際級循環經濟示范區、河北省首家綜合保稅區等金字招牌，在港口、土地、區位、交通、資源、政策等方面具備組合優勢，發展潛力十分巨大。

據了解，曹妃甸工業區規劃面積380平方公里，有港口物流園區、鋼鐵電力園區、化學工業園等，希望吸引更多產業、技術、人才聚集。去年至今，曹妃甸已承接京津產業轉移項目10項，涉及鋼鐵、石化、裝備制造、建材、節能環保、物流等。目前已有19家央企和北京企業在這里落戶，總投資達1446億元。

為了北京奧運會而整體搬遷的首鋼大概是京津冀一體化中最先行動的一個龐大經濟體。經過幾年的建設，一座現代化的京唐鋼廠在河北曹妃甸拔地而起。

長期以來，電力、鋼鐵、機械、機車、煤炭等是唐山的支柱產業。現在，長時間對自然資源開采的代價已經開始顯現，這個背景迫使唐山市開始尋求新的經濟增長方式。而曹妃甸正是老工業城市唐山轉型之路中發展循環經濟的典范。說到循環經濟，唐山人最樂意介紹首鋼京唐鋼鐵公司的案例。

首鋼沒有從北京搬來一個螺絲，卻在曹妃甸建起了一座現代化新鋼城。通過“減量化、再利用、資源化”等一系列新技術和措施應用，基本實現零排放。過去人們印象中的污染大戶，成為環境友好、服務社會、資源節約型的綠色工廠，對我國鋼鐵行業推行節能減排和發展循環經濟起到示范作用。

走在首鋼京唐公司的廠區內，記者感受不到傳統鋼鐵企業漫天的粉塵和污濁，湛藍的天空、整潔的廠區和嶄新的設備讓人心情舒暢，看著全自動冶煉控溫車間和全封閉熱軋車間的窗明幾亮，讓人相信大型鋼鐵企業也可做到零污染的生產。

中國區域經濟學會副理事長兼秘書長陳耀表示：“曹妃甸是個工業區，又是迄今為止首都產業外遷最大的承載地——因為首鋼遷到曹妃甸其實已經打響了首都功能疏解的第一炮，那么曹妃甸作為一個臨海的地方，未來如果能夠縮短與北京的通勤時間，應該有條件成為首都功能疏解的集中承載地。”

“曹妃甸已經定下了‘服務北京、對接北京的戰略，也許再過三五年，曹妃甸就能夠成為京津冀一體化過程中的大贏家?！碧粕绞胁苠閰^一位官員表示。

全國工商聯副主席、漢能控股集團董事局主席李河君說，河北曹妃甸漢能光伏有限公司薄膜太陽能電池及柔性應用產品項目的建設，既能充分整合漢能在該領域的技術競爭優勢資源，又能很好地借助曹妃甸的區域和政策優勢，將極大地增強漢能在全球光伏市場的競爭力。

“我多次來過唐山，包括曹妃甸，第一次來的時候，曹妃甸還在吹沙造地，這次來了以后感覺變化很大。短短幾年間，曹妃甸的發展速度很快，我認為，這種速度不亞于過去的深圳速度。過去，曹妃甸沒有任何產業基礎，因此，發展速度肯定是非常需要的。”中國社科院城市發展與環境研究所副所長魏后凱在曹妃甸調研時如是表示。

魏后凱分析：“未來的京津冀一體化不可能依靠北京、天津的主城區拉動經濟增長，那么要想協同發展，必須尋找增長極；未來京津冀地區首屈一指的增長極肯定是濱海新區，其次就是曹妃甸，因為這里有土地資源，有天然良港?！?/p>

唐山市曹妃甸區官員認為，不能脫離京津而孤立地開發建設；反過來，京津地區也不能無視曹妃甸的優越條件去謀求發展；京津冀一體化上升為國家戰略對曹妃甸來說是一次千載難逢的機遇，因為曹妃甸在發展空間上的優勢將有利于吸引更多的大項目。

與唐山市曹妃甸工業園區不同的是白溝對接大紅門的現狀。大紅門的不少商家認為現有的政策并不足以吸引他們搬到白溝去。

“突然讓搬，就算政策給優惠，配套的設施和市場能比得上北京嗎？”劉先生稱，很多商家都持觀望態度，如果可以不搬，最好就不搬。劉先生認為，大紅門主要是經營服裝批發的，而白溝則是箱包和勞保用品，兩者在市場的基調上并不相同，合并在一起并不能起到資源整合的作用，反而會讓整個批發市場顯得雜亂。

楊建軍認為，白溝具有承接大紅門的市場基礎。他稱，白溝本身是商貿重鎮，去年市場成交7.5億個箱包，占到全國總數的三分之一，另外也涉及服裝、窗簾等200多個品種的商品，與大紅門雖然業態不同，但在形式上沒有太大的區別，都是批發行業。“去年，白溝的市場成交總額為700億，大紅門的市場成交總額是500億，兩者合并之后，到2020年，我們預期市場成交總額可達到2000億。這明顯對大家都有利?！?/p>

據記者了解，目前，不少商戶仍在觀望。“動批”搬遷中也存在類似問題。保定白溝、廊坊永清等潛在搬遷地之間也在競爭。許多官員也認可，這是一個市場選擇的過程。

8月28日，天津濱海國際機場2號航站樓全面啟用，地下交通中心同日投入使用，多種交通方式實現“零換乘”。同時，今年以來，石家莊正定國際機場空鐵聯運客流量迅速上升，來自北京的旅客超過40%。中國民航局發布信息稱，力爭在推動京津冀協同發展、交通率先突破工作中做到民航先行，機場率先實現協同發展。目前看來，京津冀民航“三地一體化”進程正在全面提速。

首都機場集團副總經理、天津機場總經理閻欣表示，天津機場將抓住京津聯動發展、京津冀協同發展機遇，也將承擔起為首都機場分流、分憂，助力京津冀協同發展的重大責任。天津機場將進一步促進天津空鐵聯運、空陸聯運向京冀地區的拓展延伸，提升天津空港交通樞紐功能和地位，服務京津冀，打造“中國北方國際航空物流中心和大型門戶樞紐機場”。

隨著2號航站樓啟用，配套的地下交通中心也同步投入使用，天津機場服務輻射京津冀多地。京津城際機場引入線近期將啟動盾構，該線建成后將把高鐵帶入機場，屆時從北京南站出發45分鐘左右便可直達天津機場終點站。這將有效地促進天津機場服務范圍擴展，為京津冀機場地面集疏運交通體系的協同奠定基礎，推動京津冀地區機場群融合。

對于企業來說，京津冀三地海關通關一體化無疑是利好消息。從今年7月1日開始，京津冀逐步實施區域通關一體化改革措施，使得三地進出口物流更加順暢，進而為三地形成區域間產業合理分工和上下游聯動機制，創造良好的海關監管服務條件。

近日，北京又與河北省簽署了七份合作協議及備忘錄，分別為《共同打造曹妃甸協同發展示范區框架協議》 《共建北京新機場臨空經濟合作區協議》 《共同加快張承地區生態環境建設協議》 《共同加快推進市場一體化進程協議》 《共同推進物流業協同發展合作協議》《交通一體化合作備忘錄》等文件。

這一系列的行動其目的就是要突破京津冀行政區經濟與經濟區經濟的糾結。

“北京要與天津、河北一道共同突破體制機制障礙，提升區域整體的實力和競爭力。我們要真心地、主動地奮力開創區域內優勢互補、措施一體、互利共贏的新局面，真正形成一加一大于二、一加二大于三的效果?！北本┦惺虚L王安順說。

人的一體化最難

近段時間以來，京津冀一體化持續高歌猛進，相關合作議題涵蓋政府間政策協調、產業間轉移互補、交通通訊互聯互通等多個層次。然而，近日一則“京冀兩村莊一路之隔，養老金差7倍”的報道，令一體化中一個至關重要卻鮮有提及的問題凸現出來，即京津冀地區間“人的一體化”。

剛剛完成農林公司注冊的張小兵雄心勃勃想在京津冀一體化過程中大展身手。他承包了1000多畝耕地，計劃種植經濟林木樹莓，準備向京津的大超市進軍。在了解政策的時候，張小兵的心涼了一大截，同樣是林木補助，河北省林業廳告訴他每畝國家政策性補貼最高300元，而北京相同情況的補助為3500元，如此巨大的差異，讓他總有一種被歧視的感覺。而造成這巨大差異的原因就是北京與河北發展的差距。

從世界各國的經濟發展經驗看，區域經濟一體化的過程就是資本、勞動力等各種生產要素一體化的過程。就中國目前的情況而言，京津冀協同發展過程中要實現資本或產業的一體化，相對來說并非難事。然而，一旦面對勞動力的流動與重新配置，相關方面卻沒有更多的辦法。

背后的難處，就在于三地的經濟發展水平落差較大，由此而產生的勞動者的工資福利和社會保障水平差異明顯。比如社會保障，據媒體報道，相鄰但又分屬京冀的兩個村莊，農民的養老保險水平一邊是每月350元，另一邊只有55元。假定實現一體化，本著就高不就低的原則，河北向北京看齊，按照河北現有領取養老金老人500余萬計算，那么與北京的養老金缺口總額每月就達到15億元左右，一年則為180億元。在地方財政普遍緊張的背景下，這筆錢由誰出就會成為大問題。

南開大學濱海開發研究院常務副院長周立群認為，京津冀協同發展，涉及產業對接、要素對流、市場統一、功能轉移、交通一體化等諸多方面，但推進各方面工作，都需提前考慮各行各業“人”的因素。

“公共服務水平的差異，直接影響人口流向，關系到政府產業對接、要素對流、功能轉移政策的實際效果，因而是協同發展的關鍵點、破局點?！敝芰⑷赫f。

京津兩市近日簽署了包括一個重點工作協議、五個框架協議在內的“1+5”合作協議。作為京津2014年?2017年重點推進的30項工作之一，協議明確提出“促進公共服務一體化”，京津將以“交通、醫療、教育、通信”破題公共服務一體化。

根據協議，近期京津兩市將優先推進交通一卡通的互聯互通試點工作。此外，京津還將探索社會保障跨區域轉移對接。尤其在醫療保障領域，京津將研究建立醫療資源共享機制，探索建立醫療聯合體，開展執業醫師一體化注冊管理；強化區域間衛生應急合作，建立長期、穩定、高效的區域衛生應急合作機制。

有關專家認為，京津兩市推進公共服務一體化，從此前更顯方向性、原則性的表述，到目前具體到點的多方面舉措，正式拉開了兩市全面對接公共服務的序幕。

但這只是萬里長征走出的第一步。按照京津的城市發展規劃，這兩個特大型城市均屬需要嚴格控制人口的地區，而河北則是傳統的勞動力輸出地區。于是，經濟高地與人口流動之間就不可避免地產生矛盾。以北京為例，目前北京的常住人口已超過2100萬，而非戶籍人口超過800萬，其中來自河北的流動人口占有相當的比例。按照資源的承載力，北京的合理人口容量僅為1800萬左右，這就意味著有必要采取多種手段，緩解人口帶來的壓力。

有人認為，只要將北京的部分產業遷出去，勞動力就會自動從北京流出，人口膨脹的勢頭就能遏制住。然而，這種想法既得不到過去經驗的支持，也不符合勞動力流動的規律。只要地區之間的經濟發展與社會保障水平存在著差異，“人往高處走”的趨勢就會持續下去。更為糟糕的后果是，如果產業遷出去了，勞動力卻因為種種原因不愿意離開北京，極有可能出現北京就業崗位緊張、失業率迅速上升的狀況。

由此可見，“人的一體化”是京津冀地區經濟協同發展繞不過去的一個關隘。

有關專家認為，“人的一體化”并不意味著工資福利待遇和社會保障水平的完全均等，而是一種勞動力資源配置合理，符合各盡所能、按勞分配原則的狀態。要做到這一點，政府“有形之手”的引導與市場“無形之手”的調節就需要有機地結合。特別是地方政府需要放棄“一畝三分地”的執政思維，在戶籍制度改革上邁出更大步伐，在實現公共服務和公共資源均等化方面更具積極性和主動性，那么“人的一體化”進程就會大大加快，而京津冀區域經濟一體化的終極目標才能順利實現。

京津冀一體化先從治污開始

8月4日，環保部發布今年上半年全國環境質量狀況報告，結果顯示，2014年上半年，在全國74個以新的空氣環境質量標準評價的城市里，石家莊1月和3月排名全國倒數第二，2月和4月倒數第一。而且，邢臺、唐山、保定、衡水、邯鄲、廊坊，在一季度一起位居最重污染城市前十名。這不僅全是京津冀范圍內的城市，而且全部都在河北省。

9月底，記者在邯鄲采訪時，幾天的時間里霧霾都圍繞在左右，許多市民出行都戴著厚厚的口罩。

排放量巨大、擴散不利、管理粗放……與其他地方污染原因，似乎并沒有什么異樣。但面對現實，河北的感受明顯又不太一樣——它與首都北京的地緣關系，這似乎讓河北多了一些“愧意”：保定市長馬譽峰主動提及保定污染對北京的影響，坦言首都的外來污染，保定“功不可沒”。河北省政府副秘書長楊國占亦坦言，“無論是面對河北群眾的期待，還是從服務首都環境治理的需要，大氣污染防治既緊迫又長期?！?/p>

聯防聯控是治理區域性大氣污染的必然趨勢和必由之路。記者在采訪中發現，對于那些地方官員來說，他們最關心的問題，一是如何處理好區域與本土之間的關系；二是如何改變“各掃門前雪”的弊端，實現京津冀及周邊地區的協同發展。

面對最近一段時間以來，國家頻頻發布京津冀一體化措施，他們認為，要想真正實現聯防聯控，尚有許多工作要做：首先要有相應的機構設置，沒有具體實施的機構，聯防聯控就停留在紙上談兵階段；其次要明確機構的職責；再次要建立起獎懲機制和問責制度，否則就會出現“干與不干一個樣、干多干少一個樣”的情況。

也有人對于當前的京津冀一體化可能會導致的環境問題提出擔憂。由于大氣污染具有流動性和跨區域的特點，如果北京的企業轉移到天津或河北，投產以后對區域環境仍然會產生影響。如此一來，目前的大氣污染并不能得到根治，或者說會形成一種治標不治本的狀態，仍會對區域環境造成一系列潛在的影響。

“產業該如何轉移？怎樣才能實現合理轉移？解決這些問題需要建立起協調機制。而這些都需要在國家層面來解決，這樣才能從根本上解決產業結構和能源結構問題?！币晃皇虚L這樣表示。

河北省唐山市副市長辛志純深有感觸地說：“在大氣污染治理過程中，我們深深地感到，無論是傳統的管理體制、傳統的行政管理方法，還是傳統的產業結構、傳統的利益分配格局、傳統的觀念、治污措施等等，有很多方面都和現在治理污染的現實需要不相適應。我們在實際治理過程中，都切實感受到了方方面面的掣肘?！薄耙虼?，治理大氣污染，需要全方位的改革和創新。”辛志純強調說。

面對污染，沒有人能置身事外。在京冀津一體化的過程中，改善空氣質量、治理環境污染或許會成為最容易、也是最迫切的一件事情。而通過環境治理，京津冀將獲得區域聯動的有效機制與合作經驗，為交通、產業、社保等其他一體化因素找到開啟成功大門的鑰匙和路徑。