憲官 史官 言官

文江焱

監督制約是政治的本能，是一切政治制度設計之要義。

中國古代監督制度是歷代王朝政治制度的重要組成部分，就其制度體系而言，有這樣“三套馬車”：憲官——古代監察官員的一般稱謂；史官——古代記錄歷史的官員；言官——古代專門提意見的官員。

憲官“掌察”，以法律和上命為依據，監察百官，執行法紀，又稱察官、監官；史官“掌史”，以“經得起歷史檢驗”為準繩，記錄國家大政和統治者言行，褒貶得失，以史制君；言官“掌言”，以“廟堂輿論監督”為職任，規諫帝王，糾劾百司，又稱諫官。

由此，察權、史權、言權分權而立，“三套馬車”常設官制，“察下”、“制上”功能互補，多元監督相互可以說“不”，在古代國家政治中分別扮演了重要角色。

憲官制度是中國古代監督制約官僚權力的主要形式，隨著封建專制統治的加強成為特別發達的御用“大殺器”。憲官源于史官，戰國時期掌圖書機要的史官即御史已兼具監察職能。自秦漢開始形成獨立的監察制度，中央設御史府（臺）又稱憲臺，以御史大夫為長官，內掌圖書機要和中央監察，外督地方監察，糾察百官，舉劾違失，肅正綱紀。此后，歷代逐步演變，形成一套強大、嚴密的御史監察制度沿襲下來。憲官制度的最大特點是皇權控制下的“以上制下”的單向監督模式。它以維護皇權為根本，以百官為監督對象，以皇帝為“終極監督者”，名義上是監督權力的國之重器，實質上是帝王監控百官的御用工具，只對臣權有效，而對國家最高權力——“獨領一切權力”的皇權無效。它被賦予位高權重的監察地位，直接聽命于皇帝，自成體系，垂直掌控，對官僚系統具有強大的威懾力、殺傷力，但由于制度模式的先天缺陷，“察下”威武，“制上”無能，下位權力不能監督上位權力，是其無法克服的體制弊端。而越是上位權力，異化的風險性、危害性越大，越要設置更高層級、更強勢的權力，以對“監督者”進行監督。導致監督層級不斷“拔高”，機構鏈剛性擴張，權力資源強化配置，系統運行趨于官僚化、低效化。這種監督模式的制度暗示，又使官員行為唯上是從傾向愈加“被強化”，媚上壓下、欺上瞞下、賄向權集等官場潛規則愈成難以治理的痼疾。特別是封建社會后期或王朝末期，統治者越發依賴和強化憲官系統這個“大殺器”，監督權力壟斷化必然導致異化。王朝的滅亡，便兆始于監督體系的變異、失效。

史官制度是中國古代監督制約君權和朝政的基本形式，也是超越歷代王朝興替的一項最綿長的國本之制。它“肇自黃帝，備于周室”（1），迄至清末，綿延數千年承襲不斷，在世界政治文明史上獨樹一幟。西周時期，大史掌國之六典，小史掌四方之志；左史記言，右史記事；天子派駐諸侯國的史官直隸中央；規諫、監督君王為史官通職（2）。在古代帝王倫理觀念中，天子是承天命而牧天下，史官記錄的意義是向上天稟告天子言行是否“以德配天”，以昭示人主對上天負責并接受監督，彰顯其“受命于天”的合法性。所謂“古之王者，世有史官，君舉必書，所以慎言行，昭法式也”（3）。因此，史官制度的使命不僅在于存史、資政、教化，而首先和要害的是負有監督統治者的“神授天命”。它所具有的以史制君，審視、評判和約束當朝政治等功能，使“獨制于天下而無所制”的國家最高權力得以“有所制”、“可以制”，為統治集團敬天重史的政治倫理和輿論共識所推崇、認同，被納入王朝政治運作的基本制度范疇，形成跨越社會形態和朝代變遷的千古廟堂定制。隨著后世統治者對史之為用的認知深化，官修正史被奉為享國長遠的治國要道，“欲知大道，必先為史。滅人之國，必先去其史”（4）；“有國有家者，豈可闕之哉！”史官制度的命門在于史權，史權因“通天”而享有相當的獨立性。如實錄記載特權，“君舉必書”，“備記善惡”，“務從實錄”；獨立治史權，當朝帝王亦“不得躬自觀史”，干預治史；筆成春秋的歷史裁判權，秉筆如刀，裁“得失一朝”，判“榮辱千載”，一字入史，永昭萬世；檢視朝政，規諫君王，點評褒貶政事人物的話語權，以及獨立不阿，書法不隱，不虛美、不隱惡的信史準則等。“史之為務，申以勸誡，樹之風聲”，“記功司過，彰善癉惡”。有的朝代還把史官某些記載直接公諸于世，“庶令是非明著，得失無隱，使聞善者日修，有過者知懼。”帝王權臣豈不忌憚“穢跡入史”、“惡名千載”呢？史官之制猶如高懸于廟堂之上的歷史審判之劍，對統治者形成一種以史褒貶評價、以史問責懲戒、以史警鑒勸誡的制約和威懾。唐代宰相韋安石看了史官修撰的史稿后，曾慨嘆：“世人不知史官權重宰相，宰相但能制生人，史官兼制生死，古之圣君賢臣所以畏懼者也！”

言官制度是中國古代監督制度的特殊形式，其有限、可控的“授權廟堂民主”、“內部輿論監督”制，堪稱古代政治制度的一大發明。言官萌芽于春秋，制度化于秦漢，到唐代形成獨立的給諫系統，官制漸趨完備成熟，在國家政治中發揮重要作用。此后歷代或專設諫院，或時有廢棄，及明代并入憲官系統后不復獨立建制，雖“監察兼言事”，諫議職能仍有沿用，但逐步扭曲變異，淪為黨爭工具。言官以言為職，諷議諫諍，以匡人君。通常不負責實際政務，專門給皇帝、百官和朝政“挑毛病”，從國家大政到君臣德行失檢，都可“諫諍”、“參奏”、“彈劾”。言官被賦予一些特許權力，如諫諍之權，有權參與討論朝政大事，甚至“宰相議政，必邀言官”，可直陳己見，規諫帝王，糾彈百官，“不憚誅責，一為天下昌言”；“風聞言事”、“風聞彈人”之權，可依據傳聞奏事、彈劾，允許合理懷疑而不必核準事實，奏劾有誤亦可免責，其威懾作用常使“百僚震恐”；封駁之權，即審核詔令章奏，皇帝詔令失宜有權封還，臣僚奏章違誤有權駁正，甚至可以“批敕”即對皇帝敕書加批語。一些朝代還規定言官若奏劾過少，“知

而緘默不言”為辱職，要予罰俸或罷黜。言官諫諍的制度化，使朝堂上有了一個常設“反方”，總是“橫挑鼻子豎挑眼”，上演廷辯“對臺戲”，帝王權臣的德行失檢、決策失識有了被當廷曝光、被輿論指責，乃至被糾劾的機制，成為對統治者行使權力失當行為匡正補闕的制衡利器。

就本質而言，史官、言官制度仍是封建統治集團的內部監督，是君權至上體制下有限的“授權廟堂民主”制，其有效性受制于帝王的開明、自律等歷史條件，是它致命的“軟肋”。縱觀歷史，在帝王權臣淫威之下，歷代史官、言官曲筆阿時者有之，緘默保身者有之，投機取巧，沽名釣譽，公器夾私，黨比阿附者亦有之。但瑕不掩瑜，作為封建官僚政治制度千古僅見的開明要素，其制度設計閃耀著古代政治智慧的創造性之光，多有令人難以思議的神來之筆。本文僅從監督制度差異性的角度，對憲官與史官、言官制度略作考察、比較。

——從監督制度的指向看，憲官監察是以上制下的制度模式，“槍口向下”的體制剛性，決定了它的監督盲區：下位權力不能監督上位權力，單向、垂直監督而不能橫向、多向監督，難以形成關住權力的“籠子”。史官、言官制度反其道而行，在很大程度上是“以下制上”、“以卑察尊”的監督模式，并兼具橫向、多向監督功能，監督指向視野更開闊，更具制度彈性。對憲官制度無法克服的體制缺陷，有著不可替代的功能補缺作用。“三套馬車”分權而立、配合運作的制度安排，使對下監督與對上監督，垂直監督與多向監督，一元監督與多元監督，互為補充，協調制約，從而編織起相對完善的監督制度“籠子”。

——從監督對象的定位看，憲官制度以百官為監察對象，以皇帝為“終極監督者”，皇權凌駕于監察法制之上、監督層級之巔，享有絕對權威而不受監督。史官、言官創制的初意就是為最高統治者設立一套“限制君權、匡正人君”的監督體系，被賦予“神授天命”和“特許授權”，主要監督對象直指君王，履行的是監督制度最核心、最重要的天職——制約國家最高權力即君權。這是在君權至上的政體下，將最高權力主體和國家大政納入監督“籠子”的制度創舉。后世一些帝王用心良苦地取消言官獨立建制，將其并入憲官系統實行所謂“察諫合一”，其潛臺詞無非是把監督的“禍水”由皇權引向官權。

從監督主體的獨立性看，憲官在皇權的絕對控制下，政治文化律條是“唯皇命是從”，其行使監督權的前提——所謂獨立性只是相對官僚系統，權位、人格都喪失獨立性。而言官以特許授權，可以對皇帝說“不”；史官“神授天命”，獨立治史“只對事實負責”，連皇帝亦無權隨意查閱、干預，則具有某種“授權獨立性”。史官、言官作為知識分子與清流官員混合體的士大夫群體，素有心憂天下的崇高使命感和“冒死直書”、“犯顏直諫”的政治文化傳統，崇尚和效法“董狐筆”、“魏征諫”以道自任的信仰堅持，為民請命的歷史擔當，獨立思考的批判精神，刀按脖子也不肯摧眉折腰事權貴的官德操守。歷史上史權與皇權沖突、諫諍與上意違逆引發的“史禍”、“言禍”不絕如縷，正是這種獨立性“血染的佐證”。

——從重“管”與重“制”看，憲官監察重在“監管”，依靠以上制下“管住”權力。但單向監督的體制缺陷，決定了這種“管住”模式的局限性和異化風險性。史官、言官監督重在“制約”，依靠史權、言權制衡、約束權力。歷史實踐證明，“管住”權力與“制約”權力不可偏廢，在很大程度上，“制約”的制度安排比“管住”更具可靠性、根本性、靈活性和可持續性。古之明君深諳“高者抑之，下者舉之”、“實者虛之，虛者實之”等制衡之道，善用不按常理出牌的制度安排，改變監督主客體博弈位勢，如賦予與實際政務權力分離的言官、史官監督重權、話語特權，使之有權封駁政令、有權評點朝政、有權廷辯決策、有權風聞奏彈、有權直達圣聽，甚至有權對皇帝說“不”，構成以卑制尊、以輕制重、以小制大的制衡妙局。

——從監督的信息施受看，憲官雖然也通過“監察兼言事”以規諫帝王，但其鷹犬性質決定必然投主子所好，阿諛奉迎，虛美隱惡，甚至與百官“一個聲音”忽悠“皇上圣明”，粉飾太平，蒙蔽圣聽，使帝王“被假話包圍”，視聽失真，決斷失識。史官、言官的存在，為真話稀缺的朝堂樹立了法定的常設“對立面”，以史制君、以諫制政之使命，布衣科舉入仕和官場清流之背景，使其總是發出與權貴不同的聲音，“逆耳之言”、“異議之鳴”、“針砭之見”、“為民請命”、“底層呼聲”、“實話實說”等，有了直通式、制度化的代言表達機制，成為高居廟堂的統治者聽真話、察實情，下情上達，兼聽則明的信息防偽管道。

——從監督的角度和意義看，憲官從執行法紀和上命的角度，糾察百官，懲處違失，表達的是法律和權力監督的意義。言官從主流價值觀和輿論的角度，規諫帝王，糾劾百官，表達的是道義和輿論監督的意義。史官從“人在做，天在看”和“歷史審判”的角度，檢視、制約帝王言行和國家大政，表達的是天道和歷史監督的意義。憲官、言官監督往往聚焦于現實人物、事件，史官則注重以歷史和整體視野，全面審視朝政得失，綜合評價明昏賢庸，對當政者行使權力的行為全程跟蹤，終身追責，萬世懲戒，使惡政之行，瞞得過一時，瞞不過一世，終將被釘在在歷史的恥辱柱上。監督行為更具系統性、持續性、終裁性和治國實踐總結升華意義。

——從監督的封閉與開放看，憲官對百官的監察相對封閉、隱秘，很多事情是見不得光的“黑箱”運作，對帝王的監督更是其不得擅入的絕對禁區。史官“君舉必書”，則可登堂入“禁”，對近身隨侍的史官而言，帝王幾乎是無隱私的，“動則左史書之，言則右史書之”，在體制核心圈極其有限的范圍內，“被透明”、“被約束”于一個“內部籠子”而具有可監督性。言官以某些特許授權，監督行為更大膽，話語和輿論空間更開放、透明。因此，較之于憲官監察，史官、言官監督具有不同程度的“內部開放性”，但其本質上是封建統治集團的內部監督、自我約束，又是高度可控的。

——從監督的方式和效果看，憲官監察偏重于執法式、追懲式的事后監督，而“糾錯于既遂”往往要付出昂貴的政治成本和社會代價。史官、言官“口誅筆伐”，以史褒貶鑒戒，以言諷議諫諍，“緊箍咒”經常念，則更具教化式、預防式的事前、事中監督乃至全程監督意義。貴在警鐘常鳴，防微杜漸；重在形成機制，長效治本。特別是言官參與朝政廷辯，直接介入廟堂博弈和決策過程，使監督制約覆蓋權力運行核心環節；封駁詔書奏章，擁有政令審核“一票否決”權，對決策程序形成“權力切割”，使弄權者難以控制整條權力鏈；風聞“奏事”“彈人”，對潛在隱患早期揭露、預警防范，具有延伸監督觸角，便利監督操作，糾錯于未遂、止潰于蟻穴等功能和意義。

從秦統一中國建立中央集權的封建王朝，到唐代開創“貞觀之治”、“開元盛世”，中國歷史上封建社會達到最為繁榮的鼎盛時期。這一時期，也是史官、言官在國家政治生活中地位作用最重要、最活躍的歷史時期。一代明君唐太宗以“亡隋為戒”，貞觀初期即詔令宰相監修國史，調整加強中央修史、諫議機構，敬畏史鑒，虛懷納諫，使以史制君、以諫制政成為生動活潑的政治現實，文治武功彰顯大一統帝國開放恢宏的自信心態和大國氣勢。隨著中國封建社會逐步由盛轉衰，統治集團越是腐朽衰敗，越是本能地依賴和強化專制統治。迄至明清，君主專制制度發展至頂峰。伴隨封建專制統治的不斷加強、皇權的日益膨脹，作為帝王監控百官的利器，以維護皇權為中心的憲官監察系統權力地位日趨擴張、強化；而以監督國家最高權力——皇權為使命的史官、言官制度則被壓制、削弱或扭曲，漸趨式微。憲官監察一家獨大，史官、言官“銷聲匿跡”，意味著多元監督格局的系統性崩解，監督權力壟斷化、鷹犬化；意味著官僚集團最具批判精神和相對獨立性的思想家、批評家群體喪失話語權，廟堂上批評的聲音制度性消失，統治階級自我改良、自我更新、自我糾偏的機制被“自廢武功”；意味著國家最高權力去“籠子”、去“緊箍咒”，絕對權力之魔釋瓶而出，帝王愈趨獨裁化、臣民愈趨奴才化；意味著“授權廟堂民主”形成的多元話語權、多重制約力量、多方參與政治博弈的均衡狀態被打破。而喪失多元監督制約、相對均衡博弈的廟堂政治生態，注定無法生成良性、穩定的利益平衡機制，封建王朝無可挽回地墮入“興勃亡忽”的歷史怪圈。通常，在王朝新興或統治者勵精圖治又比較開明的時期，史官、言官制度能較好地發揮作用，而在王朝末期或政治昏庸黑暗時期，就喪失應有的監督地位和制約力，被邊緣化或逐步萎縮，甚至扭曲異化。從這個意義上講，王朝的命運甚至可以從史官、言官制度的命運上反映出來。

歷史以她特有的語言方式告訴我們，政治文化基因的歷史傳承性，是不以人們意志為轉移的客觀存在。史官、言官制度作為承載古代政治智慧的“中國特色”之經典，作為曾使中華民族長期走在世界文明前列的古代國家政治制度的開明要素、綿長之制，其存在價值是不可估量的，對于我們今天健全和完善中國特色社會主義監督制度，仍不乏“鑒古而知今”的意義。

注釋：

（1）[唐]劉知己：《史通？史官建置第一》，上海古籍出版社2009年版。

（2）許兆昌：《先秦史官的制度與文化》，黑龍江人民出版社2006年版。

（3）[東漢]班固：《漢書？藝文志》，商務印書館1957年版。

（4）[清]龔自珍：《古史鉤沉論》，《龔自珍全集》，上海古籍出版社1975年版。