從行政許可中看行政法的信賴保護(hù)原則

范雯

一、信賴保護(hù)原則的含義及其理解

對于信賴保護(hù)原則，我國臺灣學(xué)者對信賴保護(hù)原則的定義可引為一般通說。艮口： “信賴保護(hù)原則乃在保護(hù)人民對于國家正當(dāng)合理的信賴，人民因信賴特定行政行為所形成之法秩序，而安排其生活或處置其財產(chǎn)時，不能因為嗣后行政行為之變更而影響人民之既得權(quán)益，使其遭受不可預(yù)見之損害。”一般意義上講，信賴保護(hù)原則一般可以從以下三方面來理解：

首先，維護(hù)法秩序的安定性和保護(hù)社會成員的正當(dāng)權(quán)益當(dāng)成為設(shè)立信賴保護(hù)原則之目的；其次，行政機關(guān)之行政行為一經(jīng)作出，即應(yīng)無可厚非的具有確定力和公信力，一旦行政機關(guān)對行政相對人作出行政行為后，即便在事后發(fā)現(xiàn)該行政行為于現(xiàn)行法律法規(guī)有輕微觸碰，或者將可能對執(zhí)政機關(guān)或行政行為作出的具體機關(guān)存在不利因素，然只要該行為非因相對人的過錯所造成，則行政行為須不得變動，并維持其承續(xù)保護(hù)；其三，如行政機關(guān)作出行政行為之后，事后發(fā)現(xiàn)該行政行為將可能給公共利益造成重大損失，或者對公共秩序維護(hù)造成極大障礙，必須變動該行政行為時，行政機關(guān)理應(yīng)合理補償因變動該行政行為而給無過錯的行政相對人造成的損失。“信賴保護(hù)原則的基礎(chǔ)是公眾對自己國家及國家權(quán)利的信任，這種信任是公眾安定性和其他工作，生活能有明確預(yù)期的基本前提。這種信任如果沒有得到很好的保護(hù)，甚至受到損害，公眾權(quán)利，公眾利益乃至整個經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展都將處于不穩(wěn)定，不連續(xù)的狀態(tài)之中。

二、行政信賴保護(hù)原則與私法誠信原則的關(guān)系

誠實信用，系人類社會長期以來形成的基本道德規(guī)范，包含著如下基本含義：誠實，系指言行真實而不欺詐；信用，系指履行及承擔(dān)約定及承諾確定的職責(zé)。基本含義既有獨立性，同時又有其關(guān)聯(lián)性。誠實是信用的來源，誠實又體現(xiàn)為信用。兩者是緊密結(jié)合、互相支持的關(guān)系，組合起來，便成為了普遍遵循的道德規(guī)范。而隨著社會發(fā)展和時代進(jìn)步，誠實信用的適用范圍呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大的趨勢，其內(nèi)涵和外延也隨之不斷發(fā)展，從單純的人際關(guān)系、社會倫理領(lǐng)域擴(kuò)展到社會經(jīng)濟(jì)、政治活動領(lǐng)域，從單純的道德準(zhǔn)則和上升為法制原則，從單純在私法上體現(xiàn)逐步覆蓋至公法領(lǐng)域。

有學(xué)者認(rèn)為，在私法領(lǐng)域，誠實信用原則為民法的最高原則，被稱為私法的“帝王條款”，“貫穿了整個私法的實體法和程序法的全部”。誠實信用原則之基本含義在于行使權(quán)利、履行義務(wù)，應(yīng)依誠實及信用之方法。這一原則的宗旨在于實現(xiàn)當(dāng)事人之間及當(dāng)事人與社會之間利益關(guān)系的平衡，目的在于保持社會穩(wěn)定與和諧的發(fā)展。

傳統(tǒng)觀念上，誠實信用作為一項私法上遵循的原則，只能適用規(guī)范調(diào)整于民事主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但公法領(lǐng)域能否適用，則存在非常大的爭議。誠實信用在行政法中的運用體現(xiàn)得非常廣泛，內(nèi)容上也非常豐富，如行政活動應(yīng)當(dāng)具備真實性和確定性，政府應(yīng)當(dāng)信守承諾、信任公眾和遵循忠實義務(wù)等，而最能夠直接體現(xiàn)誠實信用的是信賴保護(hù)。誠實信用為私法上的基本原則與行政法上的信賴

保護(hù)原則雖然都可以誠信作為根本，然而但二者仍有區(qū)別。筆者認(rèn)為，區(qū)別點體現(xiàn)在如下方面：目標(biāo)要求不同，在私法領(lǐng)域，基于意思自治與契約自由的要求而產(chǎn)生誠實信用，在公法領(lǐng)域，誠實信用則是現(xiàn)代憲政所提出的必然要求；其次，主體地位不同，私法上，遵循誠實信用原則的主體地位是平等的，在公法領(lǐng)域，則常常未必如此；第三，調(diào)整的社會關(guān)系不同，在私法領(lǐng)域，誠實信用原則為雙向與相互的關(guān)系，而在公法領(lǐng)域，信賴保護(hù)原則則僅指政府對于公眾或者說相對人的信用。由此可見，我們在理解行政法上的信賴保護(hù)原則時，不宜簡單地推斷認(rèn)為依賴保護(hù)原則系由私法上的誠信原則所類推而來。

三、信賴保護(hù)原則在我國行政許可法中的體現(xiàn)

我國從2004年7月1日起開始施行的《行政許可法》，從研究起草到正式頒布，整整用了 7年多的時間。該法第八條、第六十九條體現(xiàn)了信賴保護(hù)原則。如第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償。”第六十九條規(guī)定：“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關(guān)或者其上級行政機關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可：……依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。依照本條第一款的規(guī)定撤銷行政許可，被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。依照本條第二款的規(guī)定撤銷行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護(hù)。” 根據(jù)行政許可法第八條及第六十九條的規(guī)定可以看出，對行政相對人信賴?yán)嫱瑯硬扇⊥ǔ５膬煞N保護(hù)方式，即存續(xù)保護(hù)和財產(chǎn)保護(hù)。

行政許可法第八條的規(guī)定中關(guān)于公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可的描述，則體現(xiàn)的是存續(xù)保護(hù)方式。

根據(jù)行政機關(guān)作出改變或撤銷的行政許可行為是否系合法實施作為標(biāo)準(zhǔn)，行政許可法對信賴?yán)娴呢敭a(chǎn)保護(hù)，采用了行政補償和行政賠償兩種保護(hù)方式。如在行政許可法第八條中，規(guī)定當(dāng)作出的行政許可因為其所依據(jù)的法規(guī)或者規(guī)章修改廢止，或者客觀情況發(fā)生重大變化，為了公共利益的需要時，行政機關(guān)可以變更或者撤銷生效的行政許可，但由此而經(jīng)相對人造成財產(chǎn)損害的，應(yīng)當(dāng)依法給予補償。這種保護(hù)方式是行政補償?shù)姆绞健６诹艞l中規(guī)定了當(dāng)行政機關(guān)撤銷行政許可而導(dǎo)致被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機關(guān)必須依法賠償，這條規(guī)定的保護(hù)方式就是行政賠償?shù)姆绞健嵺`中，采取存續(xù)保護(hù)方式，其基本的價值取向和目的是為了確保行政相對人的信賴?yán)妫⒉蝗ジ淖冊行姓S可所導(dǎo)致的法律狀態(tài)存在。但是，若是一味的采用存續(xù)保護(hù)此種方式來保障行政相對人的信賴?yán)妫瑒t有時可能會導(dǎo)致公共利益遭受重大損害。在這種情形下，公共利益和個人利益是很難以做到兼顧的。因此，實踐中，一般來說，正確的做法應(yīng)當(dāng)是，假使原有的行政許可所引出的法律狀態(tài)存在于行政相對人是有利的，當(dāng)不改變這個法律狀態(tài)又不會明顯的去損害公共利益之時，則原則上講應(yīng)當(dāng)采取存續(xù)保護(hù)這種方式。但是，設(shè)若改變該法律狀態(tài)存在所起到的作用體現(xiàn)為其維護(hù)的公共利益明顯的大于相對人的信賴?yán)鏁r，那么，就可以按照“公益優(yōu)先”原則，采取撤銷或者變更原有行政許可法律狀態(tài)措施，此時，再輔以對行政相對人的信賴?yán)孢M(jìn)行合理的財產(chǎn)保護(hù)。