淺談清末的清理財政局制度

牛桂曉

[摘 要]清理財政局作為清政府后期財政清理的主要機構在督撫督飭下成立，由度支部派遣的副監理官和本省司道等員組成，實行分科治事，擔負起稽覆全省出入確數、改良收支方法及調查財政沿革利弊等職責。清理取得一定成績，但由于舊有財政積弊太深，缺乏充分的準備和計劃，使其工作存在較多問題。

[關鍵詞]清理財政局；設置；職能；問題；影響

清政府本有一套從中央到地方的財政管理體系，即所謂“財權操自戶部，各省不得爛請絲毫”[1]，把財權牢牢掌握在中央政府的手里。但到咸豐年間，在鎮壓太平天國革命中，清政府財源匱乏，督撫為解決軍需問題而插手地方財權，并得到清政府的認可。此后，中央集權財政管理體制遭到破壞，中央對地方財政失去了控制能力。面對嚴重的中央財政困難和地方財權坐大，清廷度支部試圖通過集中財權和借鑒西方財政體制解決難題，先后在中央設立清理財政處，在各省設清理財政局，為防止中央與地方清理財政機構脫節，還向各省奏派了正副監理官，“督催該局一切應辦事宜”。[2]宣統元年二月正副監理官開始上任，各省清理財政局陸續設立。

一、各省清理財政局的設立

光緒三十四年（1908年）八月初一日，清政府頒布上諭，將憲政編查館、資政院會擬之逐年應行籌備事宜，列單頒發限辦。其清單內列：自第一年（即1908年）頒布清理財政章程，以至第九年確定預算、決算，逐年均列有應辦之財政事宜。光緒三十四年十二月初一日，度支部擬訂清理財政章程，交由憲政編查館核議。按該章程所列，由部設清理財政處，各省設清理財政局，并由部派監理二員充任其事。各省遵章先后設立清理財政局，其中，少數省份因瘠苦、款目無多，為節儉經費計，多由原來理財局所改設而成。例如，熱河都統廷杰在奏設清理財政局的奏折中說到：“熱河收支各款本屬無多，而分隸各該衙門者，仍統于奴才衙門，與其另設專局，多滋靡費人員，且苦不敷差委，何若即將求治局改為熱河清理財政局”。[3]山西省、陜西省的清理財政局也是由舊有財政局改設而成。

據《清理財政局辦事章程》記載：“清理財政局設總辦一員，主持該局一切事宜，以藩司或度支使充之；會辦無定員，協同總辦管理該局一切事宜，以運司關鹽糧等道及現辦財政各局之候補道員充之；設正監理官一員，副監理官一員，稽查督催該局一切應辦事宜，由度支部遴員奏派?！盵4]

清理財政局實行分科治事，其內部機構設置三科：一、編輯科，掌編訂各項收支章程及各項說明書，并各項簿式、票式、冊式；二、審核科，掌稽覆各衙門、局、所所送各項出入款項清冊及各報告冊，并匯編全省按年按季之報告總冊，全省預決算之各項報告冊；三、庶務科，掌核該局之一切收入款項及公牘案卷等事宜。以上三科各設科長一員，科員無定員，秉承總辦、會辦、監理官，辦理該科一切事宜，由該局遴派該省會習法政人員充之。此外，應設書記，專司繕署，由該局按事繁簡酌定額數，以舉、貢生員充之，不得參用胥吏。另設議紳數員，以備顧問，由局遴聘。

按《清理財政局辦事章程》的規定，各省清理財政局總辦、會辦，應隨時到局考察辦事情況，并商榷財政一切興革事宜；以會辦一人常駐；監理官以下各員均須常駐局內；議紳不必常川到局，但須隨時聲覆清理財政局咨詢事件，并陳述該省財政一切事宜，其于各衙門、局、所出入各款確知其中情弊者，得隨時指實具報候局查復。

二、清理財政局的職能運作

據部定章程，清理財政局有稽覆全省出入確數、改良收支方法及調查該省財政一切沿革利弊之權。度支部把各省清理財政局和監理官作為自己的耳目，以全而徹底清查各省財政的重任相托，清理財政局設立后，各省清理財政工作便逐漸開展開來。

（一）稽覆全省出入確數

各省清理財政局開局辦事后，首先著手調查歲出歲入情況，截清舊案新案，分年綜核全省財政。度支部要求各省調查藩庫、司庫、局庫、糧庫等以下數目：“舊管若干、新政若干、支銷若干、借墊若干、歸完若干、實在若干”；[5]要調查的歲入款項有部款、協款、本省收款，需要清查的歲出款項有解餉、協款、本省支款，如行政總費、交涉費等。為了統一清理財政工作，度支部還制定了簿記票式頒行各省，如收入支出流水簿、總匯收入支持簿、收支對照表、各庫收支各款票、丁漕鹽課關稅厘金各種雜稅征收表[6]。

清理財政工作逐步展開后，各省清理財政局在調查歲出歲入時，也清查了種種弊端，并提出了一些相應的改良意見，陸續造報各種財政表冊。調查持續一年，到宣統二年，各地開始復查歲出歲入的調查情況。度支部接到各省的各類表冊后，經審核、分類、匯總，初步了解了全國的歲出歲入狀況。

（二）劃分國稅與地稅

按照章程，清理財政局應將該省何項應屬國家稅、何項應屬地方稅，分別性質，酌擬辦法，編訂詳細說明書，送部后核。因為中央政府沒有制訂統一標準，且參與清理財政的官員受不同的財稅理論的影響，因此各省提出了種種不同的劃分原則。

例如，吉林省清理財政局就依據稅項征收者及使用范圍把稅項劃分為國家稅和地方稅，而地方稅又包括省稅和府廳州縣稅。國家稅主要包括大租、陸路關稅、江路關稅、鹽課、洋藥稅、土藥稅、山海關稅、煙稅酒稅、木稅、田房契稅等21項；省稅包括小租、鹽厘、洋藥捐、土藥捐、斗稅、車捐等12項；地方稅之府廳州縣稅則包括船捐、附車捐、屠捐、鋪捐、戲捐等稅項。[7]而廣西清理財政局決定本省的稅項則依據收入款項之性質來定，以國家資格征收者為國稅，計有三項，一田賦，二稅捐，三其他收入；以一省資格征收者為省稅，計有二項，一稅捐，二其他收入。[8]劃分稅項時，一些督撫建議地方稅也實行分級，認為“有一級之行政即應有一級之稅……此次劃分稅項……分為省稅、府廳州縣稅、城鎮鄉稅三種?！?/p>

即使這樣，各省實際上仍不能分清國家稅與地方稅，因為有的稅項既是國家稅又屬地方稅，如何合理分配二者的比例，卻因中央與地方利益的矛盾而破難分清。

（三）編訂預算、決算

清政府清理財政，截清舊案，編訂新章，調查出入確數，就是為全國預算、決算做準備。于是，宣統三年正月十四日，度支部上奏了試辦全國預算的三個辦法及草擬的試辦全國預算章程。其中，三個辦法是“一為規定行政之統系；一為暫分國家歲入、地方歲入；一為正冊外另造附冊?！痹囖k預算分四步完成：首先是基礎的歲出歲入編制工作，其次為匯總工作，第三為駁議工作，最后則是議決工作。

各省清理財政局依商議制定預算表，督撫分發此表，要求各府廳州縣及署局遵照辦理。但因實行預算在中國自古未有，有些省份的衙門、局、所的辦理很不得法，為此，該省財政又札發預算表式要論、要義、釋義等文本，指導各衙門、局、所編制預算。雖經波折，各省還是完成了宣統二年及四年預算冊的制定。

但在編訂預算案時，各省常為地方利益弄虛作假，往往少報歲入，多報歲出，這種情形雖然各省程度不同，但都有所不免。度支部初步匯總后，發現出入不敷甚巨，根本無法編制全國預算案，只得與各省不斷商議，雙方達成妥協后，在宣統二年底各省才完成本省的試辦預算工作，度支部在此基礎上終于編出一個出入不敷達七千余萬的全國歲出歲入預算案。

此外，清理財政局還有一些其他職能，如分析財政沿革利弊，以作為改革興利除弊的依據；各省州，縣病故人員任內所欠公款，應賠應免，俟后不由本管督撫派員勘查，改歸財政監理官查報；各省劃一幣制后，平余一項折銷，由監理官預行統籌抵補之項收入之辦法，并辦理劃一幣制事宜，代行勘察各省鹽政奏銷；監理官到省后，嚴汰藩署書吏，以清積弊，令監理官赴省后徹查各省虧空，等等。由此可見，清理財政局，尤其是清理財政監理官的職權已超出清理財政之范圍。

三、清理財政的成效與問題

首先，這次財政整理，較為科學、系統地清查了清朝財政運作體系的弊端，并就此提出了改良方案，同時還增加了中央政府的直觀收入，財政權力較之前有所集中。各省清理財政局在其存在的兩年多的時間里，對地方財政收支情況進行了全面的調查統計，雖存在因各衙門、局、所隱匿而數目不確的情形，但這畢竟是第一次全面的清查，對了解各省財政的實際情況盡了最大的努力，對扭轉各省混亂不堪的財政狀況起到了一定的作用。宣統二年八月，憲政編查館大臣奕劻上奏說，“各省財政，紛亂無紀，自設監理官后，爬梳整理，漸有眉目?！迸c此同時，中央政府的財政收入較之前也有了明顯地增加，1910年初，度支部下令各省“清理財政局將1909年出入總數按照預算冊式分類分款造冊送部”，依據各省交回得報告冊，統計可得1909年各省歲入除受協不計外，共計263219700兩，歲出除協款不計外共支銀269876432兩，[9]財政收入較上年有了明顯地增加；到1911年時，全國財政收入較1907年而言，已經翻了一番。

同時，各省對財政的清理有利于經費的合理使用，各局所的預算都要經由清理財政局的審核，而經費開支都要依局造固定格式造報核銷，所以有利于經費的管理和使用。而對外銷款項和規費的清查及官員交代的明悉，在一定程度上又有利于吏治的整頓。

雖然上述種種都顯示了清末財政整理的積極影響，但總體看來，由于所處特殊的歷史背景，各種激烈的矛盾相伴始終，使得這次財政清理收效甚微。

這樣的結局，首先是由清末國家政局的混亂所導致的。自鴉片戰爭開始，地方起義、外來入侵不斷，使得中國名為一國，實則十八國。這種混亂的政治和社會環境，不僅延誤了財政整理的進行，也不可能使清朝的財政體制順利轉軌，這是財政整理失敗的首要原因。

第二，這次財政整理失敗，是由財政清理得目的造成的。從財政清理一開始，

清政府就以集中財權為目的，將財權收歸中央，成為貫穿財政整理過程的主要目標，也決定了中央與地方在財政清理問題上難以達成利益上的一致。在整理財政的過程中，雖設有地方清理財政局，安排財政監理官，但監理官的權限受到了各省督撫或明或暗的阻撓，導致其財政改革主張難以推行和實施，因此使“監理官之電部辭職歷陳困難者不一而足”。

第三，這次財政整理的準備工作并不充分，改革過程中問題百出。如編制預算一環節，在準備條件尚不成熟的前提下就倉促開展，全國范圍通行的預算法則、會計法等并沒有出臺，導致預算過程中需要的會計分錄、審核年度、核算方法等都無從考核，會計年度地劃分也紛紛不一，各地交回得預算案更是“紛然雜陳，欲合文明政治悉舉而推行，無政治計劃”，]這就使得預算案的實際可操作性大打折扣。同時，中央也缺乏統一的預算編制部門，地方的預算案收回后，并沒有專業的部門負責審核、匯編，僅由度支部將其加以表面地整理，而非專業地梳理，于此全國的預算案就缺乏可考性。

清末最后的幾年，幾乎伴隨著財政改革走過。中央與地方的矛盾、不同利益的沖突，使清政府難以清查各省財源，收回各省財權，也無從在根本上加強中央財政，改變清王朝覆滅得命運。

參考文獻：

[1]《度支部尚書載澤等奏維持預算實行辦法折》，《清末籌備立憲檔案史料）下冊.

[2]《度支部奏為請旨簡派湖南正副監理官》，申報·宣統朝·申報（1911，No.13616-13965）.

[3]《熱河都統廷杰奏遵設清理財政局折》，《政治官報.奏折類.二月十四號第四百八十三號》.

[4]《清理財政局辦事章程》，申報·宣統朝·申報（1909，Num.12920-13215）.

[5]《調查各省藩運等庫存儲實數款目》，《度支部清理財政處檔案》下冊.

[6]《各省清理財政局辦事章程》，申報·宣統朝·申報（1909，Num.12920-13215）.

[7]《吉林清理財政局》，《擬分吉林全省稅項總說明書》.

[8]轉引自《近代中國稅制改革思想研究》，夏國祥著，上海財經大學出版社，33.

[9]轉引自《近代中國稅制改革思想研究》，夏國祥著，上海財經大學出版社，34.